La Jurisdicción Agraria: la deuda histórica que hoy se debate entre la especialidad y la jurisdicción

El Acuerdo de Paz comprometió la creación de la jurisdicción agraria. Una deuda histórica dado los múltiples intentos para su implementación, bajo la identificación de que resolver los conflictos relacionados con los derechos de propiedad y tenencia de las tierras rurales resulta vital en los propósitos de consolidación de la paz. El proyecto presentado por el Gobierno plantea la creación de una especialidad dentro de las jurisdicciones ordinaria y contenciosa administrativa.

Andrés Parra Cristancho*

La idea de sumar al sistema de administración de justicia un órgano especializado en los asuntos agrarios y de tierras ha estado presente, como propósito frustrado, por lo menos desde las reformas liberales de la década de los años 30 del siglo pasado.

En efecto, dentro de las medidas previstas por la Ley 200 de 1936, además de: formular las reglas para el establecimiento de los derechos de propiedad inmobiliaria, instaurar la acción de extinción del dominio por incumplimiento de la función social de la propiedad y la caracterización de la posesión agraria, entre otras, se estableció la creación de los Jueces de Tierras. Su actuación se asimiló en buena medida a la de los jueces civiles: se facultaron para conocer los procesos posesorios, los deslindes de grandes comunidades, la prescripción adquisitiva y las acciones de protección a la posesión. Pese a que podían conocer de las oposiciones a la titulación de baldíos, se les negó su participación para resolver los litigios generados en la aplicación de los instrumentos de la reforma agraria. Mediante la Ley 4 de 1943 se suprimieron los Jueces de Tierras y sus funciones fueron asignadas a los jueces civiles.

El propósito de contar con jueces especializados fue modificada para dar paso a la creación de una sala agraria al interior de la Corte Suprema de Justicia. La ley 4ta de 1973 facultó al ejecutivo para la creación de la sala agraria de la cual no se hizo uso.

Posteriormente, a través de la Ley 30 de 1987, nuevamente se facultó al Gobierno para la creación e implementación de la jurisdicción agraria. Para ello se expidió el Decreto 2303 de 1989, que la creó con el objetivo de resolver los conflictos originados en las relaciones de naturaleza agraria especialmente los derivados de la propiedad, posesión y tenencia de los predios rurales. Los asuntos definidos como de su competencia se asimilaron a los de conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad de derecho civil. No se incorporaron dentro de ellos, el control sobre las actuaciones de la reforma agraria que se adelantaban a través de procedimientos administrativos.

Con todo, la jurisdicción se implementó de manera tímida: solo se crearon 3 juzgados de los 115 que debía funcionar y 2 salas agrarias de las 23 previstas. El experimento, como fue calificado, fue reversado con la expedición de la Ley Estatutaria de Justicia. La Ley 270 de 1996 decretó la suspensión de los Jueces Agrarios, para que el Consejo Superior de la Judicatura, en un plazo de 2 años la implementara de manera completa: el plazo transcurrió sin que diera cumplimento.

Finalmente, a través de la Ley 1285 de 2009 se reformó la constitución de la rama judicial, en la que no se incluyó la jurisdicción agraria, con lo que se concluyó esta se había derogado. Las dudas sobre tal consecuencia se despejaron por completo con la expedición del Código General del Proceso, que dispuso la derogatoria de los apartados procesales del Decreto 2303 de 1989.

Como es de conocimiento, el Acuerdo de Paz comprometió la implementación de lo que se denominó la jurisdicción agraria. Dentro de este se hace referencia en dos ocasiones a su implementación: la primera de ellas dentro del punto de la formalización (1.1.5), en el que se menciona que deberá crearse un programa de formalización gratuito, que reconozca los derechos de las personas que sean las legítimas dueñas y poseedores de los predios, y que en el marco de la jurisdicción agraria se garantice un recurso ágil y expedito para la protección de los derechos de propiedad. La segunda referencia se realiza dentro del punto de los mecanismos de resolución de conflictos (1.1.8), en el que se señala la necesidad de “una nueva jurisdicción agraria que tenga una adecuada cobertura y capacidad en el territorio […]”.

El AF identifica que la Reforma Rural Integral debe proporcionar mecanismos de solución institucional a los conflictos, que se admiten que históricamente han permanecido sin solución, o bien, que se han tramitado por mecanismos no institucionales. Se explica así, como este compromiso es introducido dentro de los acápites de regularización de los derechos de propiedad, y establecimiento de los mecanismos de conciliación.

El cumplimiento puede ser interpretado de dos maneras: una literal, conforme a la cual, la implementación exige la creación de una jurisdicción que asuma el conocimiento de los conflictos originados en los derechos de propiedad, ocupación, posesión y tenencia de los bienes inmuebles rurales. Alternativamente se interpreta que el Acuerdo identifica una deuda histórica que exige mecanismos especializados para la resolución de los conflictos originados en los derechos de propiedad, ocupación, posesión y tenencia de los bienes inmuebles rurales, pero no condicionado a que se realice a través de la creación de una jurisdicción, sino a través de la modificación de las jurisdicciones ya existentes.

Esta última opción fue empleada por el Gobierno Nacional.  En principio en el Proyecto de Ley No. 001 del 2018 de Senado que paso sin discusión y fue archivado en el 2019. Finalmente, dentro del Proyecto de Ley No. 134 de 2020 de la Cámara de Representantes, dentro de la cual se justifica la decisión de la especialidad en que genera un menor impacto fiscal y que su implementación es más expedita pues no requiere una modificación de orden constitucional.

Este análisis llevó al Gobierno a formular la creación de una especialidad antes que una jurisdicción. Sin embargo, en consideración a que los asuntos que involucran hoy se encuentran asignados a la jurisdicción ordinaria, y otros a la contenciosa administrativa, la propuesta las involucra a ambas a través de la creación de despachos en cada una de ellas. De esta forma, se crean Jueces Agrarios Administrativos, y Jueces Agrarios y Rurales, Salas Agrarias y Rurales en los Tribunales Administrativos, y Salas Agrarias y Rurales en los Tribunales Superiores. En las altas cortes, se dispone la creación de una sala de casación agraria y rural al interior de la Corte Suprema de Justicia, y una subsección de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo.

El sistema mixto implica solo una modificación de la Ley Estatutaria de Justicia. Mantener el debate abierto sobre la jurisdicción amplia el riesgo de que se frustre de nuevo la implementación de un sistema de justicia que atienda las particularidades de lo agrario. En mi opinión, la estructura atiende problemas que incluso en la versión de la jurisdicción de 1989 no resolvía. La identificación de que los temas relacionados con los derechos de propiedad, implica asumir debates en los que se discuten intereses estatales, obliga a que el tema sea examinado más allá de derecho civil.

La deuda histórica con la que se ha defendido la iniciativa no refiere exclusivamente a los problemas originados en los derechos de propiedad sobre las tierras rurales, sino también a las múltiples iniciativas con las que se han intentado implementar un sistema especializado de justicia agraria, hasta ahora sin éxito. El plazo trascurre y mantenemos la esperanza que el Congreso trámite su aprobación antes del próximo 20 de julio, so pena de ser archivado.

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*Miembro del grupo de investigación en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia

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Imagen tomada de: https://www.inforural.com.mx/justicia-agraria/