12 de noviembre de 2018

Medio ambiente y acceso a la justicia: ¿son los tribunales ambientales una solución para abordar los conflictos ambientales en Colombia?

Luis Felipe Guzmán Jiménez*

La creación de tribunales o salas especializadas en materia ambiental está, nuevamente, en el centro de la discusión académica y política en el sector de ambiente y desarrollo sostenible en Colombia. Esto se debe al aumento de los conflictos ambientales en todo el territorio nacional y a la falta de eficacia administrativa para abordarlos, siendo cuestiones propias de la situación que afronta la gestión pública ambiental.Sumado a ello, la falta de especialidad de los operadores jurídicos en materia ambiental sigue siendo un gran obstáculo de acceso a la justicia ambiental[1]. En la mayoría de los países, la jurisdicción natural para estos pleitos es la «administrativa», en casos excepcionalísimos otras jurisdicciones como ocurrió en el connotado caso Urgenda en que fue un tribunal comercial el que resolvió la controversia relacionada con la reducción de emisiones de gases efecto invernadero por parte de Países Bajos. Pino Miklavec (2013) destaca la importancia de la preparación y capacitación de los jueces ante la complejidad (técnica y científica) de los conflictos ambientales y la naturaleza difusa de los derechos e intereses colectivos en la justicia ambiental. Y en este sentido, se discute un nuevo perfil de juez en materia ambiental que sea capaz de enjuiciar los conflictos. Actualmente, la necesidad de una justicia especializada en materia medioambiental vuelve a estar en el centro de la discusión política del país. Recientemente, el ministro de ambiente y desarrollo sostenible, Ricardo Lozano Picón, propuso, en el marco de su intervención en el XXIV Encuentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: grandes desafíos: paz, inclusión, desarrollo sostenible y ética pública, crear «salas o tribunales especializados en prevenir conflictos socio ambientales».

El propósito central de crear los tribunales ambientales es fortalecer la gestión del Sistema Nacional Ambiental (SINA), es decir, «garantizar el cumplimiento de la Constitución en términos medioambientales» (RCN Radio, 2018) y, específicamente, «[…] garantizar el derecho a la información, a la participación efectiva y a la justicia» (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2018). Entrando un poco más en el detalle de la propuesta efectuada por el jefe de la cartera ambiental, se pretende que la información proporcionada por los Institutos de investigación sea determinante para el funcionamiento de dichas salas ambientales (El Universal, 2018); la composición de los tribunales ambientales sería mixta, esto es, «[…] salas especializadas con geólogos, ambientalistas, biólogos, magistrados y diversos expertos, para materializar ese ejercicio con la justicia colombiana» (Revista Ambiental Catorce 6, 2018). En definitiva, la propuesta tiene como guía el modelo implantando en Chile.

La propuesta de crear una justicia especializada en temas ambientales, bien sean tribunales o salas especializadas, ha generado posiciones que resultan interesantes. Algunos optan por tribunales ambientales (Macías Gómez, 2018), mientras que otros sostienen que se debería tratar de un tribunal especial ambiental (Monsalve, 2016). No existe unanimidad en la composición ni en la naturaleza jurídica de estos tribunales. Pero esto no es una novedad, en el pasado ya se habló del tema. Por ejemplo, en el 2013, la ministra de justicia de ese entonces, Ruth Stella Correa, sostuvo que era necesario crear jueces administrativos especializados en medio ambiente (Correa Palacio, 2013).

Asimismo, el entonces ministro de ambiente y desarrollo sostenible Gabriel Vallejo López exploró el tema. Incluso sostuvo reuniones con miembros del Tercer Tribunal Chileno en el 2013. Paralelo a esto, en ese mismo año la entonces presidenta del Consejo de Estado, María Claudia Rojas, estuvo reunida con algunos miembros del Tercer Tribunal Chileno, mostrando interés en la experiencia chilena (Tercer Tribunal Ambiental de Chile , 2014), y participó en el I Foro Interamericano de Justicia Ambiental, celebrado el 9 de octubre de 2014 (Tribunal Ambiental de Chile, 2014). Es decir, se trata de un asunto con varios antecedentes, pero no ha existido un proyecto de ley que materialice la creación, al menos en propuesta, de tribunales o salas ambientales; todos han sido acercamientos al tema sin documentos de política, proyectos de ley o insumos institucionales que nos permitan hacer un análisis jurídico de fondo.

El aumento de los conflictos ambientales en todo el mundo es una realidad y una oportunidad para dar respuesta a pretensiones y problemas jurídicos, pendientes de resolver. La tendencia de los conflictos ambientales en Colombia es diversa. Veamos factores cualitativos. Encontramos conflictos en torno a desarrollo rural y seguridad alimentaria; ordenamiento territorial y recursos naturales; cambio climático; información y participación ciudadana, los principales litigios ambientales son generados por diferentes tipos de actividades en distintos sectores de la economía (Guzmán Jiménez, 2018). Ahora veamos algunos aspectos cuantitativas. Colombia es un país con alta conflictividad en materia ambiental. Hoy se encuentran documentados cerca de noventa y cinco conflictos de este tipo. Este número lleva a que el país megadiverso se encuentre dentro de los diez países con el mayor número de conflictos ambientales significativos en el mundo, según el Atlas Global de Justicia Ambiental (Semana Sostenible, 2014).

Las experiencias de tribunales ambientales son múltiples y atienden a las necesidades de cada país. Van desde Cortes, como es el caso de Planning and Environmental Court con (con sede en Queensland y Vermont) o Environmental Court of New Zeland (con sede en Wellington), hasta tribunales, como son los casos del Tribunal de Tierras y Medio Ambiente de Nueva Gales del Sur en Australia, el Tribunal Ambiental de Hawái, el Tribunal Ambiental de Chile, el Tribunal Ambiental Administrativo de Costa Rica[2]

Luego de enunciar algunas experiencias que podrían orientar la propuesta de un tribunal ambiental, encontramos algunas problemáticas que desde ya quisiéramos advertir sobre la creación de tribunales ambientales en Colombia. Primero, definir qué es un conflicto ambiental, es decir, determinar la competencia que tendrían los órganos judiciales especializados, conocerían todos los asuntos relacionados con el medio ambiente como, por ejemplo, medios de control (nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa, entre otros), que hoy conoce la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y acciones constitucionales (acciones de tutela, populares, grupo y cumplimiento) relacionadas con el medio ambiente como elemento integrador y transversal de la competencia.

En segundo lugar, una cuestión problemática está en determinar si deben pertenecer a la rama judicial o depender exclusivamente del ejecutivo. Algunos sostienen la necesidad de crear unos tribunales ambientales autónomos nombrados por el Presidente de la República, que no pertenezcan a la rama judicial sino al ejecutivo, pero esta propuesta tendría problemas para garantizar una segunda instancia a las decisiones adoptadas por los tribunales ambientales. Una postura ecléctica que no generaría tantos problemas al interior de la rama judicial sería la creación de salas ambientales en los tribunales administrativos (que aparecen en el mapa judicial) y una sección ambiental al interior del Consejo de Estado para que conozca todos los asuntos.

En tercer lugar, la composición de los tribunales ambientales no deja de ser un asunto discutible. En su gran mayoría son integrados por abogados, pero existen casos de composición mixta como, por ejemplo, la Corte Ambiental de Nueva Zelanda, que tiene una composición de nueve abogados y quince comisionados técnicos, o los Tribunales Ambientales de Chile (ubicados en Antofagasta, Santiago y Valdivia). Los requisitos para pertenecer a dichos órganos especializados son una cuestión central. En nuestra opinión, en el caso de Colombia, de llegarse a crear, los requisitos para ser magistrado de la sala ambiental del tribunal administrativo deberían ser los mismos fijados por la Ley Estatutaria de Administración Judicial, adicionando los estudios en Derecho ambiental y la experiencia relacionada con este. Lo anterior también ha de aplicar para ser magistrado de la sección ambiental del Consejo de Estado.

Además, se debería contemplar la necesidad de establecer instrumentos de colaboración y coordinación administrativa de los institutos de investigación del SINA para que aporten información ambiental para los litigios, realicen peritazgos y, en cierta medida, hagan parte de la implementación de las decisiones ambientales adoptadas, es decir, de la ejecución de los fallos de carácter ambiental. Está cuestión relativa a la información es una problemática administrativa del sector, hoy el país carece de información para la toma de decisiones administrativas y judiciales en materia medioambiental, en el nivel nacional, regional y local.

Finalmente, el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (conocido como el Acuerdo de Escazú), que está pendiente de ser ratificado por Colombia, contempla la obligación de cada Estado de garantizar el derecho de acceso a la justicia en asuntos ambientales y deja en libertar para que cada parte asegure «el acceso a instancias judiciales y administrativas para impugnar y recurrir, en cuanto al fondo y el procedimiento» (artículo 8), y hace un llamado a la promoción de mecanismos alternativos de solución de controversias (mediación y conciliación) que permitan prevenir o solucionar las controversias ambientales. Tales disposiciones guardan estrecha relación con el Convenio de Aarhus que establece que cada Estado deberá garantizar a todo ciudadano «la posibilidad de presentar un recurso ante un órgano judicial o ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley» (artículo 9). Son innumerables los retos que afronta el país para abordar los conflictos, especialmente en el diseño de nuevas formas de gestión judicial de los asuntos ambientales que resulten eficaces para garantizar la tutela efectiva de los derechos fundamentales y colectivos de los asociados; la protección ambiental, y en fin, valores supremos como son la seguridad jurídica, la democracia representativa y las libertades públicas.

Nota final de actualidad jurídica ambiental: El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ha expedido normativa ambiental de importancia para la justicia ambiental, en primer lugar, la Resolución 1496 del 2018 mediante la cual se crea la Mesa Intersectorial para la Democracia Ambiental, y en segundo lugar, la Resolución 2035 del 2018 con la que se pone en funcionamiento los Centros Regionales para el Dialogo Ambiental, instancias para el tratamiento integral a los conflictos ambientales, en total 5 pues han sido creados uno por cada Macrocuenca.

BIBLIOGRAFÍA

Correa Palacio, R. (8 de Abril de 2013). Valdría la pena pensar en la creación de jueces administrativos especializados en medio ambiente. Recuperado el 1 de Octubre de 2018, de Ministerio de Justicia y del Derecho: http://www.minjusticia.gov.co/Noticias/TabId/157/ArtMID/1271/ArticleID/139/%E2

El Universal . (14 de Septiembre de 2018). Minambiente propuso crear tribunales especializados en temas ambientales. Recuperado el 2 de Octubre de 2018, de El Universal: http://www.eluniversal.com.co/colombia/minambiente-propuso-crear-tribunales-especializados-en-temas-ambientales-287662

Guzmán Jiménez, L. (3 de Mayo de 2018). 5 ideas clave sobre los conflictos ambientales, judicialización y activismo judicial en Colombia. Recuperado el 2 de Octubre de 2018, de Silla Vacía : https://lasillavacia.com/silla-llena/red-social/historia/5-ideas-clave-sobre-los-conflictos-ambientales-judicializacion-y

Macías Gómez, L. (10 de Octubre de 2018). ¿Tribunales ambientales, conciliación y mediación ambiental? Recuperado el 15 de Octubre de 2018, de Ámbito Jurídico : https://www.ambitojuridico.com/noticias/analisis/ambiental-y-agropecuario/tribunales-ambientales-conciliacion-o-mediacion

Minaverry, C. (2015). El avance de la implementación de los tribunales ambientales en América Latina. Gestión y Medio Ambiente, 18(2), 95-108.

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible . (13 de Septiembre de 2018). Minambiente propone tribunales especializados en temas ambientale. Recuperado el 6 de Octubre de 2018, de Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible [MADS]: http://www.minambiente.gov.co/index.php/noticias/4153-minambiente-propone-tribunales-especializados-en-temas-ambientales

Monsalve, M. (16 de Agosto de 2016). «Colombia necesita un tribunal especial ambiental». Recuperado el 11 de Octubre de 2018, de El Espectador: https://www.elespectador.com/noticias/medio-ambiente/colombia-necesita-un-tribunal-especial-ambiental-articulo-648811

Pino Miklavec, N. (2013). Tutela judicial administrativa de los intereses ambientales: estudio comparativo de los ordenamientos español y argentino . Madrid: Aranzadi.

RCN Radio . (17 de Septiembre de 2018). Ministro Lozano apoya creación de tribunales especializados sobre medio ambiente. Recuperado el 1 de Octubre de 2018, de Medio Ambiente: https://www.rcnradio.com/estilo-de-vida/medio-ambiente/minambiente-plantea-creacion-de-tribunales-especializados-sobre-medio

Revista Ambiental Catorce 6. (18 de Septiembre de 2018). Minambiente propone tribunales judiciales especializados en ambiente. Recuperado el 3 de Octubre de 2018, de Revista Ambiental Catorce 6: https://www.catorce6.com/actualidad-ambiental/16092-minambiente-propone-tribunales-judiciales-especializados-en-ambiente

Riquelme Salazar, C. (2013). Los Tribunales Ambientales en Chile. ¿Un avance hacia la implementación del derecho de acceso a la justicia ambiental? Catalana de Dret Ambiental, 1(4), 1-43.

Semana Sostenible. (22 de Marzo de 2014). Colombia es el país con más conflictos ambientales de América Latina. Recuperado el 1 de Octubre de 2018, de Semana Sostenible, Medio Ambiente: https://sostenibilidad.semana.com/medio-ambiente/articulo/mapa/30830

Tercer Tribunal Ambiental de Chile . (4 de Octubre de 2014). Alto interés en Colombia por conocer experiencia jurisdiccional del Tercer Tribunal Ambiental . Recuperado el 1 de Octubre de 2018, de Tercer Tribunal Ambiental de Chile (Valdivia): https://3ta.cl/alto-interes-en-colombia-por-conocer-experiencia-jurisdiccional-del-tercer-tribunal-ambiental/

Tribunal Ambiental de Chile. (15 de Octubre de 2014). 1er Foro Interamericano de Justicia Ambiental. Recuperado el 4 de Octubre de 2018, de Tribunal Ambiental de Chile (Santiago): https://www.tribunalambiental.cl/1er-foro-interamericano-de-justicia-ambiental/


*Estudiante de Doctorado de la Universidad Carlos III de Madrid y miembro del grupo de investigación en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia.

[1] Este obstáculo fue puesto en conocimiento desde el Simposio de Jueces celebrado en Johannesburgo (Sudáfrica) en el 2002, donde se fijó en el principio 4.a. el fortalecimiento de la capacitación de los magistrados, fiscales, legisladores y todas las personas que desempeñan un papel prominente en el proceso de la ejecución, el desarrollo y la aplicación coercitiva del derecho ambiental, al igual que los informes de la Conferencia de las Partes en la negociación del Convenio de Aarhus.

[2] Sobre los avances en la implementación de tribunales ambientales, vid. (Riquelme Salazar, 2013; Minaverry, 2015).


Imagen tomada de: http://panguipullinoticias.cl/web/?p=9876