Replanteando la destinación de bienes baldíos de la nación de Colombia: hacia un modelo integral de aprovechamiento para un desarrollo rural más amplio y efectivo

El artículo recomendado de esta semana se titula “Replanteando la destinación de bienes baldíos de la nación de Colombia: hacia un modelo integral de aprovechamiento para un desarrollo rural más amplio y efectivo”, publicado en el libro: “Lecturas sobre Derecho de Tierras. Tomo IX”. Este tema es desarrollado por Iván Eduardo Matiz Sánchez.

Por: Luisa Alejandra Muñoz Barrera. Monitora del Departamento de Derecho del Medio Ambiente y Tierras.

La administración de los bienes baldíos de la Nación en Colombia representa uno de los desafíos más importantes para la política pública de tierras y el desarrollo rural del país. A esta dificultad se suman la incertidumbre sobre su existencia, extensión y estado jurídico, agravada por irregularidades históricas, entre ellas las adquisiciones mediante la prescripción adquisitiva de dominio. En este contexto, se abre paso el debate sobre la factibilidad de implementar mecanismos alternativos de uso y aprovechamiento de las tierras baldías, que permitan reconceptualizarlas como reserva estratégica del Estado, susceptible de utilización para fines múltiples.

El punto de partida del artículo es establecer qué constituye un bien baldío implica necesariamente determinar los límites y alcances de la propiedad privada. En el ordenamiento jurídico colombiano un inmueble no puede ostentar simultáneamente la calidad de público y privado. Por ello, dentro de la clasificación de los bienes fiscales se encuentran los baldíos como bienes fiscales adjudicables. La Agencia Nacional de Tierras (ANT) define los baldíos como predios rurales situados en el territorio nacional que no tienen dueño particular y, por lo tanto, pertenecen a la Nación.

La Corte Constitucional ha establecido que los baldíos, por su naturaleza especial, tienen tres características fundamentales: (1) son imprescriptibles por expresa disposición legal, por lo cual no son susceptibles de ser adquiridos mediante prescripción adquisitiva; (2) son inalienables mientras mantienen su condición de baldíos en virtud, encontrándose fuera del comercio; y (3) son inembargables, lo que protege estos bienes de acciones judiciales que pretendan su embargo. Como consecuencia, las disputas sobre la propiedad de predios considerados baldíos quedan excluidas de la jurisdicción civil, y los derechos de propiedad sobre ellos sólo pueden constituirse esencialmente cuando el reclamante es identificado como un campesino o trabajador rural sin tierra o con tierra insuficiente.

Tradicionalmente se ha sostenido que los bienes baldíos de la Nación tienen una destinación única y especial enfocada en su adjudicación a campesinos y trabajadores agrarios. Sin embargo, diferentes autores, incluido el autor del artículo, argumentan que esta visión merece ser reconsiderada, pues de las normas vigentes es posible establecer diversas finalidades para este tipo de bienes, sin desconocer los mandatos constitucionales y legales, así como la prioridad que tienen y deben los campesinos y trabajadores rurales.

El precedente constitucional central es la sentencia SU-288 de 2022, que representa un hito fundamental en la interpretación constitucional del régimen de los baldíos. La Corte señala que, aunque estos bienes han pertenecido a la Nación desde los orígenes de la República y se han sometido a un régimen especial y autónomo, la Constitución de 1991 los incorpora en un marco más amplio orientado a garantizar los fines esenciales del Estado Social de Derecho y, en particular, el deber estatal de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de la población campesina.

Respecto de los nuevos mecanismos de aprovechamiento, la experiencia de las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES) ofrece un precedente signifucativo. La Nación puede entregar bienes inmuebles, incluidos los baldíos, en modalidades no traslaticias de dominio como la concesión o el arrendamiento, para la ejecución de proyectos productivos que integren a pequeños y medianos productores. Este modelo demuestra que es posible un uso productivo de estas tierras sin transferir la propiedad. Además, la viabilidad jurídica de esquemas alternativos encuentra sustento en la evolución del concepto de propiedad patrimonial. Los derechos que pueden ser objeto de esta no se limitan a los derechos reales tradicionales del Código Civil, lo que abre la puerta al desarrollo de nuevos instrumentos jurídicos que faciliten el uso-aprovechamiento de los baldíos sin necesidad de transferir su dominio.

La gestión de los bienes baldíos enfrenta el desafío de equilibrar el mandato constitucional de democratización de la tierra con las necesidades de un desarrollo rural más amplio y efectivo. Por ello, mecanismos como en el arrendamiento y la concesión requieren un análisis de compatibilidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Esta compatibilidad puede observase observarse desde distintas perspectivas:

1. Desde la perspectiva económica y fiscal, el arrendamiento y la concesión permitirán generar ingresos para el Estado, recursos que deberían destinarse específicamente a programas de acceso a tierras a través del Fondo de Tierras, al mejoramiento de infraestructura y al fortalecimiento de servicios sociales en zonas marginadas. Además, estos esquemas tienen el potencial de atraer la inversión privada.
2. Respecto del control y gestión territorial, una de las fortalezas más destacadas es el mantenimiento del control estatal sobre los baldíos. Al conservar la propiedad, el Estado asegurará su capacidad para supervisar y ajustar el uso del suelo de acuerdo con las necesidades cambiantes, implementar políticas de ordenamiento territorial de manera más efectiva y prevenir la reconcentración de tierras.
3. Los beneficios sociales y productivos son significativos siempre y cuando se orienten al mejoramiento concreto de las condiciones socioeconómicas de campesinos y trabajadores rurales (generación de empleo, fomento de alianzas equitativas entre pequeños productores y empresas, y reducción de conflictos).
4. En cuanto a los desafíos administrativos e institucionales, es necesario fortalecer la capacidad institucional para administrar y supervisar contratos, superar las limitaciones de los sistemas catastral y registral, y reducir los riesgos de corrupción con sistemas de información pública y participación comunitaria.

En últimas, los mecanismos alternativos pueden contribuir de manera importante al desarrollo rural sostenible, siempre que se implementen con cuidado, respetando los principios constitucionales de democratización de la tierra y progresividad en los derechos de los campesinos y trabajadores rurales. Según el autor, su éxito dependerá de mantener su carácter complementario frente a la adjudicación, como mecanismo para obtener recursos que permitan garantizar de manera efectiva el acceso a la tierra y generar beneficios a las comunidades rurales.

Cita: Matiz, I. (2026). Replanteando la destinación de bienes baldíos de la nación de Colombia: hacia un modelo integral de aprovechamiento para un desarrollo rural más amplio y efectivo.En Lecturas sobre Derecho de Tierras. Tomo IX. Universidad Externado de Colombia.

Nota: El libro “Lecturas sobre Derecho de Tierras. Tomo IX” próximamente se encontrará disponible en la librería de la Universidad Externado de Colombia (Calle 12. 1-17 East, Cl. 12 #1-17, Bogotá).