Análisis de la Sentencia C-448 de 2025: consulta previa, autonomía indígena y límites competenciales de la ATEA

La Corte Constitucional analizó dos demandas de inconstitucionalidad presentadas contra la totalidad del Decreto Ley 1094 de 2024 y, de manera parcial, contra su artículo 3, bajo el argumento principal de que dicha norma desconocía el derecho fundamental a la consulta previa, consagrado en el artículo 93 constitucional y el Convenio 169 de la OIT, así como los artículos 58 y 287 de la Constitución en relación con la propiedad privada y la autonomía territorial.

Número de radicado	Sentencia C-448 de 2025. Expedientes D-16.291 y D-16.306 (acumulados)
Fecha	30 de octubre de 2025
Tribunal	Corte Constitucional
Magistrado ponente	Héctor Alfonso Carvajal Londoño
Temas	Consulta previa, autonomía indígena, propiedad privada, autonomía territorial.

Por: Victoria Eugenia De la Cruz Torres*

La decisión objeto de análisis corresponde a la Sentencia C-448 de 2025, mediante la cual la Corte examinó la constitucionalidad del Decreto Ley 1094 de 2024 “por el cual se reconoce el mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental (ATEA), instrumento de derecho propio expedido por las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas del Consejo Regional Indígena del Cauca – CRIC”.

En este Decreto, se reconoce el mandato de la ATEA como expresión del derecho propio de las autoridades tradicionales del CRIC, establece sus competencias territoriales, económicas y ambientales, y define mecanismos de coordinación con las autoridades públicas.

Sin embargo, fueron elevadas dos demandas de inconstitucionalidad, debido a que los accionantes consideraron que la norma vulneraba el derecho fundamental a la consulta previa. De hecho, argumentaron que al reconocer con fuerza de ley el mandato de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental (ATEA) del CRIC, el Gobierno debía agotar un proceso formal de consulta no solo con las comunidades que integran ese consejo, sino también con otras comunidades indígenas que podrían verse afectadas, requisito que no se llevó a cabo con antelación a la expedición de la norma.

Adicionalmente, se cuestionó de manera parcial el artículo 3 del decreto, bajo el argumento de que permitía ejercer competencias territoriales sobre tierras respecto de las cuales solo existía una solicitud administrativa, sin que hubiera un título colectivo formalmente reconocido. Según los demandantes, esto podría afectar el derecho a la propiedad privada de terceros, (art. 58 C.P.) y la autonomía de las entidades territoriales no indígenas (art. 287 C.P.), al ampliar el ámbito de actuación de la ATEA sin suficientes garantías jurídicas.

En virtud de lo anterior, la Corte Constitucional abordó dos problemas jurídicos principales:

1. ¿Se vulneró el derecho a la consulta previa?
2. ¿El artículo 3 vulnera la propiedad privada y la autonomía territorial?

Teniendo en cuenta ambas problemáticas, la Corte se pronunció de la siguiente manera:

• Sobre la consulta previa

La Corte reconoció que la incorporación del mandato ATEA al ordenamiento jurídico mediante un decreto con fuerza de ley implica una afectación directa en términos constitucionales. No obstante, concluyó que el requisito de consulta previa se encontraba satisfecho, porque la iniciativa normativa provino de las propias autoridades indígenas del CRIC.

Asimismo, de forma previa a la expedición del Decreto, se desarrollaron etapas de diálogo, concertación y construcción conjunta con el Gobierno Nacional y el texto final de la norma fue discutido y acordado con las autoridades de los pueblos indígenas involucrados. Por lo tanto, la Corte sostuvo que el decreto no afectaba directamente a comunidades indígenas distintas al CRIC, al limitarse a reconocer y desarrollar un mandato propio de dichas comunidades.

En consecuencia, declaró la exequibilidad del decreto frente al cargo por desconocimiento del derecho a la consulta previa.

• Sobre la propiedad privada y la autonomía territorial

Respecto del artículo 3 (parcial), la Corte se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustancial de la demanda, debido a que consideró que los cargos no cumplían los requisitos de:

• Certeza, al basarse en una interpretación aislada y subjetiva del artículo 3.
• Especificidad, al no precisar cómo se configuraba la vulneración concreta.
• Pertinencia, al fundarse en escenarios hipotéticos vinculados a la aplicación futura de la norma.
• Suficiencia, al no generar una duda mínima de constitucionalidad.

Por tanto, no analizó de fondo si la habilitación competencial de la ATEA sobre territorios respecto de los cuales solo existe una solicitud administrativa podría afectar derechos de terceros.

En conclusión, la Corte Constitucional declaró exequible el Decreto Ley 1094 de 2024 frente al cargo por presunto desconocimiento del derecho a la consulta previa; asimismo, se inhibió de pronunciarse de fondo sobre la demanda contra el artículo 3 (parcial).

Ahora bien, los magistrados Miguel Polo Rosero, Carlos Camargo Assis y el propio ponente Héctor Carvajal Londoño (en su salvamento parcial) consideraron que la Corte debió estudiar de fondo los cargos contra el artículo 3, en virtud de que la competencia de la ATEA incluye facultades que inciden en atributos esenciales del derecho de propiedad, como el goce y la disposición. Además, en caso de permitir su ejercicio sobre territorios sin título colectivo formal o sin resolución administrativa definitiva, podría afectar derechos de terceros. Por ende, propusieron condicionar la exequibilidad de la expresión demandada, limitando su aplicación a territorios con título colectivo formal o resolución de reconocimiento.

Finalmente, al analizar la Sentencia C-448 de 2025, es claro que constituye un precedente relevante en materia de consulta previa, como mecanismo de garantía del derecho a la autodeterminación, en temas de pluralismo jurídico y de regulación territorial indígena.

Al declarar exequible el decreto frente al cargo por consulta previa, la Corte refuerza la idea de que la autonomía indígena puede materializarse normativamente mediante instrumentos con fuerza de ley, siempre que medie un proceso real de concertación. No obstante, la inhibición frente al artículo 3 deja abierta una discusión constitucional compleja sobre el alcance territorial de las competencias de la ATEA y su posible incidencia en derechos de terceros.

En definitiva, la sentencia reafirma el carácter multicultural del Estado colombiano, pero también evidencia los desafíos jurídicos que surgen cuando confluye la autonomía de los territorios autónomos y la estructura territorial del Estado.

DESCRIPTORES

AUTORIDADES INDIGENAS 

AUTORIDADES INDIGENAS-Competencias

COMUNIDADES ETNICAS-Consulta previa 

COMUNIDADES INDIGENAS 

COMUNIDADES INDIGENAS-Diversidad cultural 

COMUNIDADES INDIGENAS-Identidad territorial 

COMUNIDADES INDIGENAS-Participación 

CONSULTA PREVIA 

CONSULTA PREVIA-Ámbito de aplicación 

CONSULTA PREVIA-Obligatoriedad

PROPIEDAD PRIVADA 

PROPIEDAD PRIVADA-Características 

CONCORDANCIA NORMAS JURÍDICAS

Artículo 3 del Decreto Ley 1094 de 2024

Artículos 58, 93 y 287 de la Constitución Política de Colombia

*Auxiliar de investigación del Departamento de Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia.

Imagen: Pixabay (2021). Imagen de Mujeres, Multitud y Protesta. Extraído de: https://pixabay.com/es/photos/mujeres-multitud-protesta-5963960/