Algunos comentarios sobre la sentencia del Consejo de Estado en el caso de contaminación del aire del municipio de Girardota

El 12 de noviembre de 2020, el Consejo de Estado dictó una sentencia muy importante en el ámbito de la calidad del aire. De hecho, se trata de uno de los fallos más relevantes que sobre la materia se han expedido en Colombia en los últimos años. En consecuencia, es preciso dedicar estas líneas a comentar algunos de los puntos más destacados de esa pieza jurisprudencial.

Juan David Ubajoa Osso[1]

La sentencia[2] proviene de una acción popular interpuesta por dos ciudadanos en contra de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (Corantioquia), del Área Metropolitana del Valle de Aburrá (AMVA) y del municipio de Girardota. Los demandantes alegaban que los demandados estaban vulnerando los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano y a la salubridad pública debido a que habían hecho una gestión inapropiada de la contaminación del aire en Girardota, principalmente producida por las emisiones de material particulado fino (PM2.5) y de material particulado grueso (PM10) de las fuentes fijas ubicadas tanto en el área urbana como en el área rural de tal ente territorial, y, además, debido a que dicha contaminación estaba causando un deterioro considerable del entorno natural y, por tanto, consecuencias negativas sobre la salud pública, especialmente enfermedades respiratorias en los niños, en los ancianos y en aquellas personas cuya residencia queda cerca a las fuentes fijas.

Desde el punto de vista de los actores, la gestión inapropiada consistía en que los entes demandados habían adoptado medidas insuficientes para afrontar la polución del aire y, por consiguiente, la concentración de material particulado (PM) en la atmósfera de Girardota solía estar por encima de los niveles de inmisión o de calidad del aire del nivel nacional, es decir, los que establece la Resolución 2254/2017, de 1 de noviembre, en su artículo 2[3]. También consistía, a juicio de los demandantes, en que una de las entidades demandadas, el AMVA, había usado indebidamente la figura jurídica del área-fuente porque la había aplicado a todo el Valle de Aburrá sin zonificarlo, es decir, sin dividirlo y sin delimitarlo en diferentes áreas-fuentes conforme a las distintas condiciones atmosféricas que existen en diversas zonas del Valle, lo que había impedido hacer énfasis en las partes más contaminadas. Además, el AMVA había permitido la instalación y el funcionamiento de nuevas fuentes fijas, lo que es, según los actores, inviable en un ámbito territorial que ha sido cobijado por la figura del área-fuente.

El Consejo de Estado decidió proteger los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano y a la salubridad pública con base en tres argumentos, principalmente. El primero consiste en que los sistemas de vigilancia de la calidad del aire del Valle de Aburrá, en general, y los sistemas de vigilancia de la calidad del aire de Girardota, en particular, tienen muchas deficiencias de funcionamiento y, por tanto, la información que estos ofrecen a la gente no es completa ni oportuna. El segundo argumento hace alusión al hecho de que en el Valle de Aburrá, en general, y en Girardota, en particular, existe un problema de mala calidad del aire repetitivo, grave y ampliamente conocido, y, pese a ello, las autoridades demandadas no han diseñado e implementado medidas efectivas para controlar los factores que producen tal problema. Y, finalmente, el tercer motivo se refiere a que el AMVA estableció, por medio del Acuerdo Metropolitano 25/2007, de 29 de agosto, cuatro áreas-fuentes por partículas suspendidas totales (PST) que cobijan toda la jurisdicción territorial del AMVA y, después de la entrada en vigor de estas áreas, permitió la instalación y el funcionamiento de nuevas fuentes fijas, lo que es, según el Consejo de Estado, contrario al ordenamiento jurídico porque este determina que en aquellas zonas urbanas, suburbanas o rurales delimitadas y catalogadas como área-fuente no se pueden conceder nuevos permisos de emisiones atmosféricas debido a que estos contribuirían a empeorar la ya mala calidad del aire de dichas zonas. Todo ello significa, a juicio del Consejo de Estado, una seria afectación de los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano y a la salubridad pública. Así, el Órgano Rector de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revocó la sentencia de primera instancia y fijó una serie de medidas para amparar los derechos mencionados, sobre todo medidas de planificación como, por ejemplo, el diseño, en un plazo de seis meses, de un programa de reducción de la contaminación del aire para Girardota, diseño que estará a cargo de los entes demandados.     

Como ya he dicho, este fallo del Consejo de Estado es muy importante. Ello se debe a varias razones. Sin embargo, aquí me limitaré –por la naturaleza de este tipo de texto– a resaltar tres de ellas. La primera es que la sentencia se refiere a distintos aspectos centrales del régimen jurídico-administrativo del aire en Colombia. Es más, dedica todo un apartado (XI.6.) a explicar y analizar diferentes elementos de tal régimen como, por ejemplo, las normas jurídicas principales, los niveles de emisión y los niveles de inmisión o de calidad del aire, los estados excepcionales de alarma, las áreas-fuentes, el permiso de emisiones atmosféricas, etc. Esto es, teniendo en cuenta las escasas jurisprudencia y doctrina sobre el tema, muy significativo. Aporta al establecimiento de un panorama claro respecto al régimen jurídico colombiano del aire, panorama que hoy no existe de manera plena.

El segundo motivo consiste en que si bien el fallo explica que el deterioro de la calidad del aire es un problema diferente al del cambio climático, llama la atención sobre dos aspectos importantes que deberían servir de base para futuras políticas públicas y futuras reformas normativas en torno a esas dos clases de contaminación atmosférica: por un lado, tanto la pérdida de la pureza del aire como el cambio del clima provienen de las mismas fuentes de contaminantes atmosféricos y, por otro, la actuación administrativa efectiva en el ámbito del deterioro de la calidad del aire no solo purificaría el aire, sino que también aportaría a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y, por consiguiente, contribuiría a la lucha internacional contra la crisis climática. Este par de aspectos son muy potentes. El Derecho colombiano debería buscar la forma de que la lucha contra esos dos problemas atmosféricos fuese una, es decir, que las herramientas jurídicas diseñadas para combatirlos estuviesen más conectadas y coordinadas. Tal vez así podrían ser más eficaces.

Finalmente, la tercera razón es que la sentencia señala directamente una importante debilidad del régimen jurídico-administrativo del aire en Colombia, debilidad que ya he tenido la oportunidad de indicar en otras ocasiones[4]. Es decir: los niveles colombianos de inmisión o de calidad del aire son menos exigentes que aquellos que recomienda la Organización Mundial de la Salud por medio de sus Guías de calidad del aire, lo que es, según el Consejo de Estado, una seria amenaza a los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano y a la salubridad pública. Además, el Juez Superior de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo hace mucho énfasis en que los niveles colombianos de inmisión o de calidad del aire son rebasados de manera reiterada en el Valle de Aburrá, en general, y en Girardota, en particular. Y esto supone, por supuesto, un estado de constante riesgo sobre la salud y la vida de las personas que habitan esas zonas del país.    

A pesar de las relevantes virtudes de la sentencia del Consejo de Estado, esta no es perfecta y, por el contrario, tiene algunas imprecisiones. No obstante, solo llamaré la atención sobre una, que es, en mi opinión, la más importante. Como ya he mencionado, el fallo expresa que es contrario al orden jurídico conceder nuevos permisos de emisiones atmosféricas en aquellas zonas urbanas, suburbanas o rurales delimitadas y catalogadas como área-fuente. De hecho, esto constituyó uno de los motivos que llevó al Órgano Rector de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a salvaguardar los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano y a la salubridad pública.

Sin embargo, ello no es totalmente cierto. Es decir, el Consejo de Estado ha hecho una afirmación general, como si en todas las áreas-fuentes fuese completamente inviable otorgar nuevos permisos de emisiones atmosféricas. Y, en realidad, solo es completamente inviable en las áreas-fuentes de clase I o de contaminación alta. En Colombia existen cuatro clases distintas de tales áreas: áreas-fuentes de clase I o de contaminación alta, áreas-fuentes de clase II o de contaminación media, áreas-fuentes de clase III o de contaminación moderada y áreas-fuentes de clase IV o de contaminación marginal. Todas tienen la misma finalidad: mejorar de forma progresiva la calidad del aire de una determinada zona urbana, suburbana o rural que tiene, debido a sus propias características, un problema constante de mala calidad del aire, es decir, una superación reiterada e importante de los niveles anuales de inmisión o de calidad del aire. Y, para conseguir dicha finalidad, todas implican la implementación de un programa de reducción de la contaminación del aire en la zona respectiva, programa que incluirá una serie de medidas especiales, acordes a las características de la zona, encaminadas a purificar el aire.  

No obstante, las cuatro clases de áreas-fuentes son, como sus nombres permiten inferir, graduales conforme a la gravedad de las condiciones del aire de la zona respectiva. Así, el área-fuente de clase I o de contaminación alta se ha de aplicar a los casos más críticos y, por tanto, es la única clase de área-fuente que en su programa de reducción de la contaminación del aire tendrá la medida de suspensión total de la concesión de nuevos permisos de emisiones atmosféricas. Esto lo determina expresamente el artículo 108.1 del Decreto 948/1995, subrogado por el artículo 2.2.5.1.10.4.1. del Decreto 1076/2015, norma que el Consejo de Estado debió tener en cuenta a la hora de interpretar el artículo 21 del Decreto 948/1995, subrogado por el artículo 2.2.5.1.3.5. del Decreto 1076/2015. Mejor dicho: los dos artículos citados han de ser interpretados y aplicados conjuntamente. 

Bibliografía

Ubajoa Osso, J. D. (2 de diciembre de 2019). Breve reflexión respecto a la efectividad de las normas colombianas de niveles de emisión y de niveles de inmisión en el ámbito de la calidad del aire (entrada de blog). En Blog del Departamento de Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia. Disponible en https://medioambiente.uexternado.edu.co/breve-reflexion-respecto-a-la-efectividad-de-las-normas-colombianas-de-niveles-de-emision-y-de-niveles-de-inmision-en-el-ambito-de-la-calidad-del-aire/

Ubajoa Osso, J. D. (2021). Las bases del régimen jurídico del aire en Colombia. Bogotá (Colombia): Universidad Externado de Colombia.

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[1] Docente-Investigador del Departamento de Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia. Correo electrónico: juan.ubajoa@uexternado.edu.co Orcid: orcid.org/0000-0002-7580-0331

[2] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 12 de noviembre de 2020. Número de radicación: 05001-23-33-000-2018-00501-02. C. P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 

[3] La norma citada determina, para el material particulado fino (PM2.5), el nivel en exposición prolongada (media anual) de 25 μg/m3 y el nivel en exposición de corta duración (media de veinticuatro horas) de 37 μg/m3. Y fija, para el material particulado grueso (PM10), el nivel en exposición prolongada (media anual) de 50 μg/m3 y el nivel en exposición de corta duración (media de veinticuatro horas) de 75 μg/m3.

[4] Véase, por ejemplo, Ubajoa Osso (2019, 2021).