Jurisdicción agraria: una justicia que cojea, pero aún no llega (parte 3 de 3)

• La sutil discrecionalidad entre administrar la tierra y juzgar sobre ella

Un límite adicional, se refiere a la independencia de la autoridad que decide. Esto implica reconocer que no resulta extraño que las autoridades administrativas ejerzan legítimamente funciones jurisdiccionales. El artículo 116 de la Constitución Política lo permite de manera excepcional, siempre que dicho ejercicio se encuentre autorizado por la ley y se desarrolle bajo condiciones específicas de independencia, imparcialidad y garantía procesal.

La jurisprudencia constitucional ha sido cuidadosa al delimitar esta posibilidad. Ha admitido que ciertas autoridades administrativas puedan ejercer funciones jurisdiccionales, pero ha condicionado esa habilitación al cumplimiento de: (i) debe existir un fundamento legal expreso, que atribuya la competencia jurisdiccional; (ii) la competencia debe recaer sobre materias determinadas, sin asignaciones genéricas o indeterminadas; (iii) el diseño institucional debe garantizar independencia funcional y ausencia de subordinación jerárquica respecto del funcionario que decide, de modo que no esté sometido a órdenes, instrucciones o criterios fijados por superiores administrativos; (iv) deben asegurarse garantías procesales equivalentes a las propias de la función judicial, entre ellas contradicción, publicidad, imparcialidad del decisor y doble instancia cuando resulte exigible;  y (v) debe existir control judicial posterior, que permita la revisión de la decisión por una autoridad jurisdiccional independiente[1].

La excepcional atribución de funciones jurisdiccionales a una autoridad administrativa no se satisface con la sola habilitación legal: requiere una arquitectura institucional que preserve independencia, imparcialidad y garantías equivalentes a las de la jurisdicción. Esta exigencia resulta especialmente problemática en los procesos agrarios especiales. La ANT no decide desde una posición institucional separada de la política pública que ejecuta.

En este escenario, la imparcialidad administrativa queda tensionada por el propio diseño del modelo. La autoridad que decide se encuentra inserta en una estructura jerárquica, sujeta a prioridades institucionales, orientaciones de gobierno y directrices de gestión. Esto no significa que sus decisiones sean necesariamente arbitrarias o ilegales, pero sí que la independencia técnica no está garantizada.

La discusión sobre los procesos agrarios especiales no puede resolverse únicamente afirmando que la administración ha ejercido históricamente estas competencias o que puede hacerlo con mayor eficiencia. Si la decisión define la titularidad, permanencia, pérdida o transformación de derechos sobre la tierra, el diseño institucional debe garantizar no solo capacidad técnica y celeridad, sino también independencia, la cual no es un ornato procesal: es la condición que permite que una decisión sobre la tierra sea aceptada como decisión de justicia y no solo como acto de gobierno.

La dificultad pues está en componer un diseño institucional que preserve la capacidad técnica y territorial de la administración, pero que al mismo tiempo asegure independencia, decisión oportuna, estabilidad y legitimidad en la definición de los conflictos agrarios.

En síntesis, la discusión sobre los procesos agrarios especiales revela que el problema no es solo competencial, sino de equilibrio institucional. La administración es indispensable para ejecutar la política de tierras, pero la jurisdicción agraria es necesaria para dotar de legitimidad, independencia y fuerza decisoria aquellos asuntos en los que la gestión pública se cruza con la definición de derechos sobre la tierra.

• Corolario: ni todo al juez ni todo a la administración

• El análisis sobre la distribución de competencias en materia agraria no puede resolverse mediante una homogeneización artificial de todos los asuntos. Como se mostró estos tienen una doble dimensión: de un lado, son instrumentos de ejecución de la política pública agraria; de otro, pueden convertirse en escenarios de definición de conflictos sobre la propiedad, la posesión, la ocupación o la tenencia rural. Por ello, la distribución de competencias no debería partir de una regla absoluta -todo al juez o todo a la administración-, sino de la identificación del elemento predominante en cada tipo de actuación.
  • Los procesos agrarios especiales deberían ser resueltos por jueces agrarios. En ellos predomina la función de administración de justicia y resolución de una disputa material sobre la tierra: el Estado reclama el dominio, fija linderos para distinguir baldíos de la propiedad privada, reprocha una ocupación por contrariar las reglas legales de aprovechamiento, o sanciona el incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad. En todos estos supuestos, la decisión no se limita a ejecutar una política pública, sino que define si un derecho existe, se mantiene, se pierde o debe ceder frente al patrimonio público agrario. Por ello, la garantía judicial especializada debe ocupar el centro del diseño institucional.
  • Distinta es la situación de actuaciones como la titulación de baldíos, la adjudicación, la formalización administrativa. En estos casos, el elemento predominante suele ser la ejecución de la política pública de acceso a tierras y ordenamiento social de la propiedad rural.
  • La recuperación de baldíos exige una precisión adicional. Se ha sostenido que esta actuación pertenece al núcleo esencial de la administración de los bienes públicos y que sustraerla del Ejecutivo podría afectar gravemente la política de adjudicación y entrega de tierras: si el Estado no puede recuperar los baldíos indebidamente ocupados, tampoco puede destinarlos al acceso progresivo a la tierra. En rigor esto resulta cierto cuando no existe discusión sobre la naturaleza jurídica del predio, es decir, cuando ya está definido que se trata de un baldío de la Nación y lo que corresponde es ejecutar su aprehensión material al patrimonio público agrario.

En cambio, cuando la recuperación incorpora simultáneamente la controversia sobre si el predio es baldío o propiedad privada, la decisión adquiere una naturaleza distinta. En ese escenario no se trata únicamente de administrar un bien público ya identificado, sino de resolver una disputa sustancial sobre la existencia, alcance o pérdida de derechos sobre la tierra.

En todo caso, más que concebir la recuperación de baldíos como un proceso siempre autónomo, convendría entenderla en muchos casos como una consecuencia necesaria de otras decisiones agrarias. Si en un proceso de clarificación se determina que un predio es baldío y se constata que está ocupado por quien no cumple las condiciones de sujeto de reforma agraria, la recuperación debería seguirse efecto de esa decisión, sin exigir un nuevo procedimiento independiente. Lo mismo puede ocurrir cuando se niega una titulación por incumplimiento de requisitos, cuando se declara la extinción del dominio agrario o cuando se deslinda. En esos eventos, la recuperación no debería multiplicar trámites, sino hacer efectiva la decisión principal que ya definió la naturaleza del bien y las consecuencias jurídicas de su ocupación.

• Finalmetne si la decisión de fondo se radica en cabeza de los jueces agrarios, ello no significa que la ANT deba quedar reducida a una entidad pasiva o meramente auxiliar. Por el contrario, su función debería formularse de manera más clara: la ANT no está llamada a ser imparcial en el sentido judicial del término, sino a actuar activamente en defensa del patrimonio público agrario, la recuperación de los baldíos indebidamente ocupados, la delimitación de las tierras de la Nación y la sanción del incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad.

En ese modelo, la ANT concurriría a los procesos judiciales agrarios como autoridad técnica y como defensora institucional de los intereses públicos asociados a la tierra. Así se corrige una de las tensiones principales del modelo administrativo: la ANT ya no tendría que presentarse simultáneamente como decisora imparcial y como ejecutora celosa de la política pública de tierras. Podría asumir abiertamente el rol que le corresponde en un Estado comprometido con la reforma rural: proteger con el mayor rigor posible las tierras de la Nación que pueden y deben destinarse a fines redistributivos, pero sometiendo sus pretensiones a la decisión de un juez independiente.

Además, la acción agraria no debería depender exclusivamente de la voluntad institucional de la ANT. Los particulares, comunidades, organizaciones campesinas, entidades territoriales u otros sujetos interesados deberían poder activar directamente los procesos cuando exista una controversia relevante sobre la naturaleza jurídica del predio, su ocupación, sus linderos o el incumplimiento de la función social de la propiedad. En todos esos casos, la ANT debería ser vinculada necesariamente, tanto por su responsabilidad en la administración de los baldíos.

Se suele decir que una buena negociación es aquella en la que ambas partes pierden algo por igual. Tal vez esa sea una forma razonable de aproximarse a este debate: ni la administración puede conservar intacta la decisión de todos los procesos agrarios especiales, ni la jurisdicción debe asumir la totalidad de la política pública de tierras. En rigor, el resultado es una victoria de la institucionalidad para resolver los conflictos sobre la tierra. Solo así la jurisdicción agraria podrá cumplir su promesa más profunda: dar un cauce legítimo, estable y justo a las disputas rurales que durante décadas alimentaron la violencia: trascender al silencio de los fusiles.

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[1] Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-1641 de 2000. Alejandro Martínez Caballero; Sentencia C-649 de 2001. Eduardo Montealegre Lynett; Sentencia C-896 de 2012. Mauricio González Cuervo; Sentencia C-436 de 2013. Mauricio González Cuervo; Sentencia C-318 de 2023. Natalia Ángel Cabo.

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