Jurisdicción agraria: una justicia que cojea, pero aún no llega (parte 2 de 3)

• La doble dimensión de los procesos agrarios especiales

Un análisis crítico y desapasionado exige evitar una lectura simplificada del problema reducida a escoger entre administración o jueces como si se tratara de modelos mutuamente excluyentes. Los procesos agrarios especiales tienen una naturaleza dual: son, al mismo tiempo, instrumentos de ejecución de la política pública agraria y escenarios donde se adoptan decisiones con efectos intensos sobre la propiedad, la ocupación, la posesión y la tenencia rural. Esa doble dimensión explica la dificultad del diseño institucional.

La primera dimensión corresponde al papel histórico del Estado en la conformación, reconocimiento y control de los derechos de propiedad rural. En Colombia, la propiedad sobre la tierra no ha sido entendida como un derecho absoluto y separado del poder público, sino como una institución jurídicamente conformada por el Estado y condicionada por su función económica, social y ecológica. Desde decisiones tempranas de la Corte Suprema de Justicia sobre el dominio eminente del Estado y la posesión inmemorial sobre baldíos[1], hasta la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre las actuaciones del Incora[2], se consolidó una idea central: la intervención administrativa en materia agraria no constituye, por sí misma, una usurpación de la función judicial, sino una manifestación de la potestad pública de ordenar, adjudicar, recuperar, extinguir o sanear derechos sobre la tierra en función del interés general.

La segunda dimensión aparece cuando esos instrumentos de política pública producen efectos concretos sobre derechos, expectativas legítimas, situaciones posesorias, ocupaciones o formas de aprovechamiento de la tierra. Aunque su finalidad sea pública y redistributiva, los procesos agrarios especiales pueden culminar con decisiones que definen si un predio es privado o baldío, si una ocupación es legítima o indebida, si un derecho de propiedad se protege o se extingue por un ejercicio indebido en perjuicio de la función social y ecológica. En estas condiciones la administración ya no actúa únicamente como ejecutora de la política pública de tierras, sino como autoridad que adopta decisiones de alta intensidad sobre situaciones jurídicas individualizadas.

Esta dimensión activa una preocupación distinta: la necesidad de que tales decisiones estén rodeadas de garantías reforzadas de independencia, imparcialidad, debido proceso y control judicial efectivo. El problema no consiste en negar que el Estado tenga una función activa en la conformación, recuperación y redistribución de la propiedad rural, sino en advertir que esa función puede entrar en tensión con una función más propia de la administración de justicia.

• La crisis silenciosa del modelo administrativo

El modelo administrativo de los procesos agrarios especiales, aunque concebido como expresión legítima del Estado que transforma, ha mostrado en la práctica graves limitaciones estructurales que comprometen tanto su eficacia como su legitimidad. Por ello, la garantía judicial no puede entenderse como un elemento externo o accesorio, sino como una condición de legitimidad cuando la actuación administrativa afecta de manera intensa derechos sobre la tierra.

Un primer aspecto que se identifica problemático en el modelo administrativo de los procesos agrarios especiales radica en su doble condición funcional: la misma autoridad que ejecuta la política pública es, de forma simultánea, la encargada de decidir los conflictos derivados de su aplicación. Esta dualidad convierte a la administración agraria en una suerte de “juez y parte”. En teoría, la autoridad administrativa debe actuar como un tercero imparcial que, determina si se configuran o no los supuestos de hecho propios de cada uno de los procesos agrarios que decide. Empero, la imparcialidad resulta difícilmente conciliable con el papel operativo que la misma entidad desempeña en la ejecución de la política de tierras: en un proceso de clarificación, deslinde, recuperación o extinción de dominio agrario, la autoridad administrativa actúa un día como decisor neutral, llamada a determinar si un terreno pertenece o no al Estado, cual es el lindero que separa lo público de lo privado, o si un propietario merece protección o no, frente a si cumplió o no la función social y ecológica.   Pero, una vez concluido el procedimiento y declarada la naturaleza pública del bien, esa misma autoridad se convierte en administradora del objeto de lo que decidió.

La imparcialidad, en tales condiciones, no solo se torna impracticable, sino incluso conceptualmente indeseable, pues el diseño institucional espera que la autoridad adopte una posición activa en defensa del patrimonio público y de la política agraria. Se trata de un dilema estructural: el Estado exige imparcialidad a quien, por mandato legal, debe ser parcial en favor del interés público.

El lindero entre la función de ejecución de la política agraria y la función de administración de justicia se vuelve difuso, lo que genera una tensión insoluble entre eficacia y neutralidad. La administración no puede decidir con plena imparcialidad sin desentenderse de su deber de proteger los bienes públicos, ni puede cumplir dicho deber sin comprometer su apariencia de objetividad. Esta ambivalencia funcional explica buena parte de la crisis de legitimidad del modelo administrativo agrario. Las decisiones adoptadas por la autoridad pueden ser jurídicamente válidas, pero carecen de la credibilidad social que otorga la independencia institucional del juez. Así, el modelo oscila entre dos exigencias incompatibles: ser ejecutor eficaz de la política pública y garante imparcial de los derechos, sin lograr cumplir plenamente ninguna de las dos.

A esta dificultad se suma un problema distinto, no referido a la inexistencia absoluta de mecanismos de control, sino a la dependencia estructural de la voluntad administrativa. En teoría, las actuaciones administrativas agrarias deben adelantarse bajo los principios de celeridad, eficacia y debido proceso, y su inactividad puede ser cuestionada mediante acciones judiciales, control del Ministerio Público u otros mecanismos de vigilancia. Sin embargo, en la práctica, el impulso de los procesos agrarios especiales depende en buena medida de la prioridad institucional y política que cada gobierno asigne a la política de tierras. Un gobierno puede activar los procesos agrarios como instrumentos centrales de reforma rural; otro, en cambio, puede ralentizarlos, despriorizarlos o neutralizarlos mediante decisiones administrativas, reasignación de recursos, cambios de orientación institucional o simple falta de impulso.

Esta característica revela una debilidad del modelo administrativo: su eficacia puede ser real en determinados momentos, pero es contingente. Que hoy exista voluntad institucional para resolver procesos agrarios en términos razonables no garantiza que esa voluntad se mantenga en el futuro. La sede judicial, con todos sus límites, introduce al menos una diferencia relevante: el deber institucional de decidir no depende de la orientación política del gobierno, sino de una obligación funcional asociada al acceso a la justicia y a la responsabilidad del juez.

El modelo administrativo también ha estado marcado por la fragmentación procedimental y la dispersión institucional. Aunque la Ley 160 de 1994 y sus decretos reglamentarios diseñaron procedimientos diferenciados para responder a problemas específicos, implicó una estructura que generó trámites autónomos, con etapas, requisitos y objetivos propios, sin un hilo conductor suficiente. El Decreto Ley 902 de 2017 intentó superar esa dispersión mediante la creación de un Procedimiento Único; sin embargo, en la práctica, la unificación fue más formal que sustantiva, pues las antiguas categorías continuaron operando como subestructuras internas, reproduciendo decisiones parciales, competencias dispersas y dificultades de trazabilidad.

El resultado es un supuesto “procedimiento unificado” que continúa operando bajo la lógica de un modelo abigarrado, con multiplicidad de etapas, decisiones parciales y competencias dispersas. Las consecuencias de esta fragmentación son evidentes. Persiste la duplicidad de actuaciones, las contradicciones entre dependencias y la ausencia de trazabilidad entre los distintos expedientes. Se perpetúa así lo que Ramos et al. denominaron el “carrusel de los procesos agrarios”[3], en el cual los casos rotan entre direcciones y niveles sin una resolución definitiva.

La crisis del modelo administrativo agrario plantea una pregunta de fondo: ¿Cómo garantizar decisiones legítimas e imparciales sobre la tierra? Acceda al siguiente enlace y conozca en la parte final una posible salida a este debate: https://medioambiente.uexternado.edu.co/jurisdiccion-agraria-una-justicia-que-cojea-pero-aun-no-llega-parte-3-de-3/

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[1] Cfr. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala de Negocios Generales. Sentencia del 5 de agosto de 1942. Magistrado ponente: Aníbal Cardozo Gaitán. Bogotá, D.C., 1942; CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala de Negocios Generales. Sentencia del 13 de septiembre de 1963. Magistrado ponente: Efrén Osejo Peña. Bogotá, D.C., 1963.

[2] El Consejo de Estado sobre procesos agrarios rechazó el reproche conforme al cual la extinción solo podía ser decretada por vía y ubicó la actuación del Incora dentro del ámbito de la función administrativa agraria, al considerar que la extinción prevista en la Ley 135 de 1961 correspondía a un acto administrativo orientado a ejecutar la política pública de reforma agraria y a hacer efectiva la función social de la propiedad. Cfr. CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 15 de junio de 1965. Consejero ponente: Carlos Gustavo Arrieta. Expediente No. 2701. Actor: Guillermo Lequerica. Bogotá, 1965.

[3] RAMOS, Manuel; CASTRO, Yesid; NORIEGA, Eduardo. Los procedimientos administrativos agrarios: fines, limitaciones y propuestas para su fortalecimiento. Bogotá, D.C.: Programa de Políticas Públicas de USAID, 22 de junio de 2013

Imagen: Pixabay (2025). Imagen de Amapolas, Trigo y Campo. De uso gratuito. Extraído de: https://pixabay.com/es/photos/amapolas-trigo-campo-agricultura-9621152/