¿La conformación y delimitación del Territorio es el espiral para el ejercicio de las Entidades Territoriales Indígenas?  Art. 329 de la CP de Colombia

Por: Leida Yasmín Jiménez Archila

En Colombia existen 115 Pueblos Indígenas Nativos[1], de los cuales los más poblados están en La Guajira, Cauca, Nariño, Córdoba y Sucre. Algunos de ellos han sido objeto de desplazamiento forzado, motivo por el cual han sido reubicados, y otros están en trámite de recuperación de su territorio[2]. La Declaración sobre el Derecho a la Paz en su artículo 2 indica que los Estados deben respetar, aplicar y promover la igualdad y la no discriminación, la justicia y el Estado de Derecho, para garantizar la liberación del temor y de la miseria como medio para consolidar la paz dentro y entre las sociedades. Por su parte, el artículo 329 de la Constitución Política de Colombia dispone que la conformación de las entidades territoriales indígenas requerirá de una ley orgánica[3]. En este orden de ideas, las preguntas obligatorias son: ¿Cada entidad territorial indígena corresponde a un pueblo o a un resguardo indígena?

Antecedentes al Decreto 488 de 2025

• Resguardos y cabildos indígenas

En la Constitución de 1886 se omitió el desarrollo de los derechos sobre el Territorio Indígena. Ahora bien, la Ley 89 de 1890 facultó a los Cabildos Indígenas para administrar lo relativo al gobierno económico de las parcialidades, definió que los resguardos no se pueden arrendar, vender o hipotecar, pero sí usufructuarse entre los miembros del resguardo, y que estas porciones de tierra fueran reconocidas por el municipio. En su artículo 3ro, instituye que en todos los lugares en que se encuentre establecida una parcialidad de indígenas, habrá un pequeño Cabildo.  En este sentido, al Cabildo es el Territorio Indígena por antonomasia.

• Constitución Política de Colombia de 1991

El artículo 286 de la Constitución de 1991 establece que son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. Ahora bien, los Pueblos Indígenas están sometidos a las funciones y competencias que se les establezca en la Constitución y las leyes, y deben estar coordinadas con los demás entes territoriales y, por ende, es menester ajustar la asignación de recursos. Por su parte, el artículo 287 de la CP, establece que las entidades territoriales tienen autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, y tienen derecho a gobernarse por autoridades propias; a ejercer las competencias que les correspondan; a administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y a participar en las rentas nacionales.  En este sentido, cada Cabildo Indígena se sujeta a este artículo.

En el artículo 288, se indicó que la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, las cuales fueron definidas en la Ley 1454 de 2011, en lo que respecta a la Nación, al Departamento, al Municipio, a los Distritos Especiales, dejando un vacío legal respecto a las entidades territoriales indígenas, lo que evidencia la dificultad legislativa para vincular y coordinar con los Pueblos Indígenas la administración territorial.

Así las cosas, aplicando los principios del derecho, dependiendo del territorio que ocupe el Pueblo Indígena, se debería aplicar el principio de analogía y el derecho de igualdad, en el sentido de que cada cabildo tendría las competencias del municipio, y los Consejos Indígenas las de los departamentos o áreas metropolitanas, de ser el caso y si el pueblo indígena lo acepta o así lo requiere. Lo anterior es bastante importante, debido a que permite establecer la jerarquía autonómica de la entidad territorial indígena, es decir, si se encargan de cosas puntuales o de grueso del que se ocupa el municipio o departamento, y tener un andamiaje legal completo y con presupuesto.

La clave está en lo que preceptúa el artículo 319 de la CP, que establece que cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, “podrán organizarse como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés”. Además, podría extrapolarse del mismo artículo que la Ley de Ordenamiento Territorial puede adoptar, para las áreas especiales[4], un régimen administrativo y fiscal de carácter especial, garantizar en sus órganos de administración la adecuada participación de las respectivas autoridades municipales e indígenas y señalar la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios o entidades territoriales indígenas. Luego, cumplida la consulta popular, los respectivos alcaldes y los concejos municipales protocolizarán la conformación del área y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo con la ley, en el caso que no haya resguardo reconocido.

La figura del Territorio Indígena – CABILDO ha sido desconocida, a pesar de que es activa, tiene funciones, pero no está articulada como ente territorial y no tiene disposición presupuestal de recursos, debido al desafortunado artículo 329 que postergó a reserva de ley orgánica su conformación. Lo anterior es un yerro, toda vez que, al reconocer a los Pueblos Indígenas como entidades territoriales, se reconoce su existencia y su conformación[5] a través de cabildos, por lo que indicar que requieren una ley orgánica es duplicar esfuerzos; es conformar lo conformado, por otra parte, deja su delimitación al Gobierno Nacional, pero 34 años después no hay ejercicio de este rol.  Es importante la ley orgánica, para que los territorios indígenas aparezcan en el mapa político administrativo y se dé claridad a la jerarquía que tiene como ente territorial.

Por otra parte, la Constitución Política en el artículo 329 ordenó una ley orgánica para definir la conformación de las entidades territoriales indígenas, el artículo 56 transitorio de la Constitución[6] permitió al Gobierno hacerlo. Definir la conformación de territorios ya definidos es paradójico, en el sentido que son los indígenas quienes definen sus territorios, son ellos quien lo deben legalizar ante la autoridad competente, lo que ya existe.

• Decreto Ley 1953 de 2014 con el cual se crea el régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los Territorios Indígenas

En un camino de espiral, el artículo 3 del Decreto 1953 de 2014[7] trata de poner en funcionamiento los territorios indígenas. El apelativo de “Territorio Indígena” parece ser desafortunado, ya que pareciera desconocer los cabildos y la jurisdicción indígena.  Por el mismo yerro, el parágrafo 2° del artículo 37 de la Ley 1454 de 2011 dispone que el Gobierno Nacional debe presentar al Congreso de la República un proyecto de ley que reglamente lo relativo a los Territorios Indígenas. Esta normativa parece obligar a los Pueblos Indígenas a la tramitología, desconociendo que ya están los cabildos indígenas y que ya están reconocidos los territorios. 

Respecto de la administración de los sistemas propios de los Pueblos Indígenas, se reconoce a los Territorios Indígenas en el artículo 3 del Decreto 1953 de 2014 su condición de organización político administrativa de carácter especial en los siguientes casos: Cuando un resguardo constituido por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, o su antecesor el Instituto Colombiano de Reforma  Agraria (Incora), tenga sus linderos claramente identificados;  cuando un resguardo de origen colonial y republicano haya iniciado un proceso de clarificación que permita determinar sus linderos; cuando respecto de un área poseída de manera exclusiva, tradicional, ininterrumpida y pacífica por los pueblos, comunidades, o parcialidades,  indígenas que tenga un gobierno propio, se haya solicitado titulación como resguardo por las respectivas autoridades y en el caso que una o más categorías territoriales de las enunciadas en los numerales anteriores decidan agruparse, es decir, reconoce lo reconocido, donde los tres primeros podrán asociarse para la administración y ejecución directa de las funciones y asignaciones de participaciones sectoriales siempre que, una vez constituidas, acrediten los requisitos establecidos para cada sector en este decreto, visto lo anterior, el Territorio Indígena es un resguardo reconocido legalmente.  Así las cosas, un Territorio Indígena es un resguardo legalmente constituido.

Por último, basta recordar que los territorios indígenas están milenariamente conformados, salvo unos territorios que requieren el reconocimiento de títulos de propiedad o resguardos. El mapa de los Pueblos Indígenas ya existe, solo que se requiere la ley orgánica para su reconocimiento como ente territorial, por ser un tema de interés político, administrativo, económico, social y cultural que cruza las fronteras de las entidades territoriales de antaño, reconocidas como los municipios y los departamentos, y se cruza con los intereses políticos-económicos de los sectores influyentes de la economía.

Decreto 488 de 2025. Acuerdo Intercultural

El decreto tiene por objeto la puesta en funcionamiento de los Territorios Indígenas respecto de sus estructuras de gobierno, los procedimientos para el ejercicio de competencias y atribuciones constitucionales y legales, normas fiscales, la definición de sus límites y la coordinación con las demás entidades e instituciones del Estado, es decir, no cubre lo dispuesto en el artículo 329 de la CP.

El artículo 5 expresa que habrá un Acuerdo Intercultural entre el Pueblo Indígena que presente el Consejo Indígena al Ministerio del Interior que formaliza el cumplimiento del procedimiento. Por su parte, el artículo 6 indica que la propuesta de delimitación del Territorio Indígena se hará en concordancia con la normatividad y la jurisprudencia vigente. (Artículo 3 del Decreto 1953 de 2014).

Ahora bien, el artículo 8 preceptúa que el proceso de delimitación tiene la finalidad de determinar el ámbito geográfico del Territorio Indígena para el ejercicio de las competencias político-administrativas especiales por parte de los Consejos Indígenas. Dicha delimitación, no implica el reconocimiento o desconocimiento de derechos de propiedad colectiva o individual sobre la tierra, ni tampoco restringe el reconocimiento o protección de los espacios físicos o geográficos ancestrales y de importancia cultural de las comunidades indígenas; y será la Agencia Nacional de Tierras (ANT) la que realizará un estudio técnico que contendrá la delimitación del Territorio Indígena que se pone en funcionamiento, así como los planos y los linderos. El procedimiento de delimitación, en su totalidad, no podrá exceder cuarenta y cinco (45) días hábiles. En caso de ser necesario realizar una visita técnica, se adicionarán cuarenta (40) días no prorrogables.

En un primer análisis, aplicando el principio de analogía, estos Pueblos Indígenas tiene las mismas funciones del municipio en sus territorios, llámese cabildo. Ahora bien, al existir entre ellos organizaciones más estructuradas, estas deben buscar ser equiparadas a los departamentos, a las regiones de ser el caso, y asumir dichas competencias. Además de estas competencias, tendrán unas especiales en lo respectivo a su ser e identidad indígena, es decir, a sus conocimientos ancestrales, a sus usos y costumbres, a su espiritualidad y la de su territorio. El artículo 2 establece que son entes políticos administrativos de carácter especial, como fuera Bogotá Distrito Especial, es decir que tenía características distintas a los demás municipios, porque contaba con un régimen de administración y financiación que le permitirá mayor eficiencia en el cumplimiento de las metas, programas y proyectos, específicamente daba mayor control económico en la cartera de salud, educación y ambiente. 

Conclusión

1. La definición del territorio debe partir del reconocimiento oficial del Cabildo indígena, el cual representa la base legítima de la organización territorial de los pueblos indígenas.
2. Persiste una barrera legal que dificulta la puesta en marcha de las entidades territoriales indígenas. Aunque existen avances en el reconocimiento jurídico, el proceso de implementación efectiva del territorio continúa siendo limitado por obstáculos normativos e institucionales.
3. Es fundamental que los Pueblos Indígenas definan si cada entidad territorial indígena corresponde a un pueblo o a un resguardo, cuántas entidades territoriales indígenas coexistirán en el país por departamento o municipio, y cuáles serán sus funciones en relación con las competencias que hoy ejercen los municipios y departamentos en sus territorios.

Bibliografía

Declaración sobre el Derecho a la Paz

Constitución de 1886

Ley 89 de 1890

Constitución Política de Colombia de 1991

Ley 1454 de 2011

Decreto Ley 1953 de 2014

Decreto 488 de 2025

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[1] Población Indígena de Colombia, Resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda 2018, septiembre 16 de 2019. DANE.

[2]  Auto 173 del 23 de julio de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva

[3] Concierne al Congreso de la República definir la división general del territorio, incluyendo las entidades territoriales indígenas, y lo respectivo a este se define bajo ley orgánica. Art. 150 CP.

[4] Lo que podría llamarse Áreas especiales de interés indígena o étnico.

[5] La RAE define conformar como: 1. Ajustar, concordar algo con otra cosa. 2. Dar forma a algo o a alguien. 3. Formar o constituir algo.

[6] El artículo 56 transitorio facultaba al Gobierno para dictarlas normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas, así como su coordinación con las demás entidades territoriales.

 Imagen: Pixabay (2015). Imagen de Lago, Titicaca y Perú. Extraído de: https://pixabay.com/es/photos/lago-titicaca-per%C3%BA-andes-isla-1040124/