Las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) de La Guajira – Dos administraciones: 2022-2026 y 2026-2030

El artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026) incorporó las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) dentro de la determinante de segundo nivel del ordenamiento territorial (soberanía y seguridad alimentaria). Con la Resolución 161 de 2024, modificada parcialmente por la Resolución 289 de 2025, ambas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), se declararon las primeras APPA del país en el departamento de La Guajira. El 5 de octubre de 2026, con la Resolución 349, el MADR ha derogado las resoluciones 161 de 2024 y 289 de 2025.

Por: Iván Matiz[1]

Introducción

Durante el año 2024, a raíz de la primera declaratoria de APPA en el país, que abarcó ocho municipios del sur del departamento de La Guajira (Resolución MADR 161), me di a la tarea de preparar un artículo académico de reflexión sobre lo que constituía la primera fase de identificación y declaración de APPA en Colombia. Lo anterior, mediante una aproximación conceptual y jurídico-territorial a esta figura, incorporada dentro de la determinante de segundo nivel del ordenamiento territorial (soberanía y seguridad alimentaria) (art. 32 de la Ley 2294 de 2023). El artículo académico, elaborado durante esa fase inicial, se publicó en 2026 en la obra “Perspectivas sobre Sistemas Agroalimentarios: transiciones y experiencias”, de la Universidad Externado de Colombia, antes de conocer sobre la derogatoria de las Resoluciones 161 de 2024 y 289 de 2025.

A continuación, me propongo presentar las APPA, bajo la comprensión de dos administraciones (2022-2026 y 2026-2030), sin entrar a calificar ninguna, para que sea el lector el que saque sus propias conclusiones. En una primera parte del análisis presento lo que parte del artículo académico y la visión temprana de 2024 buscaban. En la segunda, reseño los argumentos de la derogatoria de octubre de 2026. Por último, planteo algunos puntos de coincidencia y de divergencia, entre lo planteado en el artículo académico de 2024 y la derogatoria de 2026. Para cerrar el Blog, dejo planteada una reflexión crítica a partir de preguntas abiertas para un tema cuya discusión seguirá abierta.

Las APPA 2024 vs 2026

El artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 modificó el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, en relación con los niveles de prevalencia o determinantes del ordenamiento territorial. Se incluyó como segundo nivel o determinante la soberanía y seguridad alimentaria y, dentro de estas, las APPA y las Zonas de Reserva Campesina (ZRC). Además de las APPA y las ZRC, existen otros instrumentos del sector agricultura y desarrollo rural relacionados con el ordenamiento territorial (Territorios Campesinos Agroalimentarios; Zonas de Desarrollo Empresarial; Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social; Distritos de Adecuación de Tierras; Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial; Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural; y Planes de Ordenamiento Productivo).

Las características de las APPA en 2024 determinaban en buena medida su finalidad: (1) localización dentro de la frontera agrícola; (2) criterios técnicos definidos por la UPRA; (3) declaración por parte del MADR; y (4) coordinación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (Minvivienda), el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y con los entes territoriales y la comunidad. En otras palabras, su finalidad estaba proyectada hacia una protección reforzada del suelo agrícola dentro la frontera agrícola, para asegurar el derecho a la alimentación, en el marco de la soberanía y la seguridad alimentaria. Asimismo, hacia el equilibrio entre la protección ambiental y la productividad agrícola. Todo esto, en perspectiva de superar desafíos del sector relacionados con el bajo aprovechamiento productivo agropecuario y la presión urbanística y de otros sectores sobre los suelos fértiles. Adicionalmente, contrarrestar la inseguridad alimentaria, especialmente la de La Guajira (59%), una de las de mayor prevalencia en el país.

La derogatoria de las Resoluciones 161 de 2024 y 289 de 2025, con la Resolución 349 de 2026, se plantea especialmente desde la idoneidad técnica y la proporcionalidad de una determinante de superior jerarquía. La memoria justificativa y la propia Resolución 349 de 2026 hacen referencia a las siguientes razones: (1) mapas o cartografías poco precisas (a partir de cruces con escalas diferentes), que dificultaban a los municipios determinar con claridad los límites; (2) reglas sobre lo que se podía o no hacer (régimen de usos), que pasaron de la resolución de declaratoria a un documento técnico susceptible de modificación; (3) áreas urbanas y otras que debían quedar exceptuadas, pero que quedaron incluidas; (4) superposiciones con títulos mineros y con contratos de hidrocarburos vigentes, e inconvenientes con la zonificación ambiental; (5) traslape y trámite de consulta inconcluso con las comunidades éticas; (6) ausencia de análisis local (particular) sobre el agua; e (7) inconvenientes relacionados con coordinación institucional.

La comparación del artículo académico elaborado en 2024 y publicado en 2026, con la memoria justificativa y la Resolución 349 de 2026, dejan ver puntos de convergencia y otros que difieren. En relación con los primeros, no se pone en duda la importancia de proteger la producción de alimentos como un deber del Estado. Tampoco se discute la legalidad de las APPA como instrumento legal vigente (a la espera de lo que pueda acontecer a futuro con el mencionado artículo 32). De hecho, el MADR señala que podría volver a declararlas. En ambos se coincide que el éxito de este tipo de instrumentos radica en buena medida en la coordinación efectiva y el trabajo conjunto entre Nación, Gobernación, municipios, autoridades ambientales y participación incidente de las comunidades y los actores locales. Igualmente, se considera que la información es un insumo relevante, tanto para la declaración como para la implementación y el seguimiento. Adicionalmente, se reconoce la tensión existente entre la necesidad de proteger el suelo agrícola y otras actividades como la minería y los hidrocarburos.  

En cuanto a los puntos de divergencia, hay que partir de un par de preguntas, una respecto de 2024 y otra para 2026. En 2024 se partía de una pregunta y era: ¿cómo proteger el suelo agrícola para la garantía del derecho a la alimentación? En 2026, la pregunta que se plantea es: ¿la declaratoria desde el nivel nacional, tal como quedó concebida, es lo suficientemente consistente para imponer reglas obligatorias a nivel local? En 2024 el punto de partida era la soberanía y seguridad alimentaria, los bienes comunes y la gobernanza territorial. En 2026 se parte para la derogatoria de la profundidad y calidad técnica (mapas, trazabilidad, proporcionalidad, etc.). En la fase inicial, en 2024, se recomendaba fortalecer las capacidades locales, la asistencia técnica y el seguimiento. En 2026 la decisión ha sido retirar con efectos hacia futuro las APPA y revisar el ejercicio para dotarlo de mejor soporte. En 2024 se esperaba que los municipios incorporaran las APPA a sus planes y esquemas de ordenamiento y de desarrollo. En 2026 se señala que una determinante tan fuerte exige de más soporte y articulación a nivel local, en la medida que limita la decisión sobre el uso del suelo.  

Reflexión crítica

Por el momento, la Resolución 349 de 2026 no elimina ni impide la posibilidad de declarar de nuevo las APPA. Su alcance es dejar de aplicarlas con efectos hacia el futuro. No se califica si las resoluciones derogadas eran o no legales para el momento de su expedición. No obstante, la nueva ley del Plan Nacional de Desarrollo 2026-2030 definirá en 2027 la suerte del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, de manera particular del segundo nivel o determinante del ordenamiento territorial, la soberanía y seguridad alimentaria y, por consiguiente, de instrumentos como las APPA. De momento, lo que el MADR plantea es que primero se debe verificar que todo esté bien sustentado y concertado, para luego si pensar en una declaratoria.

A continuación, algunas preguntas abiertas para la reflexión, entre tanto se producen nuevas decisiones: (1) la memoria justificativa de la derogatoria evaluó varias alternativas respecto de las Resoluciones 161 de 2024 y 289 de 2025 (mantenerlas, modificarlas, derogar una de ellas o derogarlas las dos); en este sentido, ¿qué implicaciones tiene preferir la derogatoria frente a la corrección de un instrumento como las APPA?; (2) ¿cómo afecta al suelo agrícola mantener vigentes las determinantes ambientales y los POT (o esquemas de ordenamiento), mientras las APPA se revisan, redefinen o se suprimen definitivamente?; y (3) al configurar las APPA un instrumento relacionado directamente con la determinante soberanía y seguridad alimentaria, ¿cómo se puede asegurar un equilibrio entre la urgencia alimentaria a nivel territorial (59% de inseguridad alimentaria en La Guajira) y la exigencia de la certeza técnica previa?

Referencias

Matíz, I. (2026). Aproximación conceptual y jurídico-territorial de las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA): desafíos y perspectivas en sus fases iniciales de identificación y declaración en Colombia. En: Perspectivas sobre sistemas agroalimentarios: transiciones y experiencias. Universidad Externado de Colombia.

MADR. (2026). Resolución No. 000349 de 2026. Por la cual se derogan la Resolución 000161 del 20 de junio de 2024 y la Resolución 000289 del 1 de septiembre de 2025, mediante las cuales se declararon y modificaron las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) en la región sur del departamento de La Guajira, y se dictan otras disposiciones.

MADR. (2026). Memoria Justificativa. Proyecto de resolución: Por la cual se derogan la Resolución 000161 del 20 de junio de 2024 y la Resolución 000289 del 1 de septiembre de 2025, mediante las cuales se declararon y modificaron las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) en la región sur del departamento de La Guajira, y se dictan otras disposiciones.

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[1] Magíster en Planeación para el Desarrollo. Especialista en Docencia e Investigación Universitaria y en Derecho Comercial y de los Negocios. Abogado. Docente Investigador de la Universidad Externado de Colombia en la Especialización y en la Maestría en Derecho de Tierras. ivan.matiz@uexternado.edu.co