Ecosistema de políticas públicas marino-costeras y oceánicas para Colombia. Una tarea pendiente.

Autor: Roberto Enrique Lastra Mier[1]

Colombia ha construido durante las últimas décadas una arquitectura de políticas, planes, instancias e instrumentos destinados a ordenar la relación del Estado con sus mares, costas e islas. La Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y de las Zonas Costeras e Insulares (PNAOCI), la Política Nacional del Océano y los Espacios Costeros (PNOEC), el CONPES 3990 de 2020 junto con el marco de los Intereses Marítimos de Colombia integran un entramado que reconoce el carácter bioceánico del país y la necesidad de coordinar la protección ambiental, el desarrollo productivo, la seguridad marítima y la planificación territorial.

No obstante, la multiplicación de instrumentos el tiempo ha demostrado que estos no garantizan por sí mismos una gobernanza eficaz, evidenciando que el problema central radica en la distancia entre la formulación programática y la capacidad real de producir decisiones obligatorias, coordinadas y verificables. Una política puede contener objetivos legítimos y conceptos avanzados, pero resultar ineficaz cuando no define responsables, procedimientos, estándares técnicos, fuentes de información, plazos de seguimiento y consecuencias institucionales frente al incumplimiento.

La gobernanza marina no depende de un único documento, sino de la interacción entre normas, políticas, autoridades, instrumentos de ordenamiento, sistemas de información y mecanismos de participación. El desempeño del conjunto está condicionado por la capacidad de coordinación entre sus partes, poniendo en evidencia que cuando las competencias se superponen, los datos no son interoperables y los objetivos no se traducen en indicadores, aumenta la discrecionalidad administrativa y se diluye la responsabilidad institucional.

La exigibilidad de una política pública puede entenderse como su capacidad para transformarse en deberes operativos susceptibles de seguimiento, control administrativo, control social y, cuando corresponda, control judicial. En materia marino-costera, esta capacidad exige al menos cuatro componentes: principios y definiciones que orienten la decisión; distribución clara de competencias; instrumentos con efectos sobre actuaciones sectoriales; y sistemas de información que permitan comprobar resultados.

Los principios de prevención, precaución, integridad ecológica, participación y prevalencia de los determinantes ambientales no deben permanecer como fórmulas abstractas, ya que su función jurídica consiste en orientar la motivación de los actos administrativos, delimitar la discrecionalidad y establecer criterios para resolver conflictos entre protección ambiental, ocupación territorial, infraestructura, pesca, transporte marítimo y aprovechamiento económico, de tal manera que cuanto más precisos sean los estándares y la evidencia requerida, mayor será la posibilidad de evaluar si una decisión fue razonable, proporcional y compatible con los fines de la política.

La evidencia científica cumple, por tanto, una función de base sobre la cual se edifica lo normativo. Los ecosistemas marinos se caracterizan por procesos móviles, acumulativos y multicausales, los contaminantes se desplazan, los impactos se manifiestan a distintas escalas y las alteraciones pueden provenir de múltiples fuentes. Por ello, la autoridad necesita cadenas de evidencia científica que relacionen fuente, trayectoria, receptor y efecto, ya que sin líneas base, monitoreo periódico y metodologías comparables, la debilidad científica se convierte en debilidad jurídica.

La democracia ambiental refuerza esta dimensión de exigibilidad. El Acuerdo de Escazú, aprobado mediante la Ley 2273 de 2022 y declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-359 de 2024, consolida obligaciones de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en asuntos ambientales. En consecuencia, las políticas marinas deben garantizar transparencia activa, participación temprana y disponibilidad de información comprensible. Estos requisitos no son complementos sociales de la gestión, sino condiciones que fortalecen la legalidad, la legitimidad y la calidad de las decisiones. La articulación entre ciencia y democracia ambiental exige datos abiertos e interoperables, ya que un sistema fragmentado, en el que cada autoridad produce información bajo formatos incompatibles o sin periodicidad común, impide evaluar tendencias y comparar resultados, por lo que la interoperabilidad debe permitir que la información ambiental, marítima, pesquera, territorial y climática sea utilizada por las autoridades y también por comunidades, investigadores y órganos de control.

Esta orientación coincide con la necesidad de avanzar hacia un manejo integrado de zonas costeras MIZC que conecte cuenca, costa y mar, y articule los instrumentos territoriales con los ambientales. La experiencia regional muestra que la continuidad institucional, la coordinación multinivel y la estabilidad de los mecanismos de seguimiento son factores decisivos para evitar políticas discontinuas o exclusivamente sectoriales (Barragán-Muñoz, 2020).

Teniendo en consideración la existencia de diversos instrumentos de política pública en torno al océano y sus zonas costeras e insulares. una distribución funcional entre instrumentos puede contribuir a reducir duplicidades y conflictos. La PNAOCI por ejemplo, debería concentrarse en principios, estándares y obligaciones ambientales; la PNOEC, en la conducción intersectorial de la política oceánica; y el CONPES 3990, en la programación de metas, acciones e instrumentos de implementación. Esta diferenciación no supondría un aislamiento entre ellas (como parecer sucede ahora), sino que hace necesaria la construcción de cláusulas puente que conecten las tres escalas y aseguren coherencia entre política ambiental, estrategia oceánica y planeación nacional (CCO, 2018; DNP, 2020).

A nivel funcional, en sectores específicos como el licenciamiento ambiental para zonas marinas, costeras, insulares y oceánicas, deberían existir matrices que indiquen la evidencia mínima necesaria para intervenir ecosistemas sensibles y las medidas de prevención, manejo, compensación o restauración aplicables. En ordenamiento territorial, los determinantes marino-costeros deben condicionar la expansión urbana, la infraestructura portuaria y los usos del suelo costero. En contaminación, se requieren metas verificables, sistemas comparables de medición y cadenas claras de responsabilidad. En bioseguridad, deben integrarse vigilancia, alerta temprana y coordinación entre autoridades marítimas, ambientales y sanitarias.

También la gobernanza pesquera y la infraestructura costera necesitan indicadores trazables. La pesca con enfoque ecosistémico exige interoperabilidad entre datos de captura, esfuerzo, cumplimiento y estado de las poblaciones. Los proyectos portuarios y costeros deben incorporar criterios de sensibilidad, resiliencia e integridad ecológica. En todos estos campos, la política adquiere fuerza cuando sus principios se insertan en procedimientos administrativos y no cuando permanecen separados de ellos.

Del análisis de las políticas vigentes, se puede inferir que la eficacia de la gobernanza marino-costera colombiana depende menos de la creación de nuevos documentos y más de la capacidad para articular los ya existentes mediante reglas claras, información compartida y obligaciones verificables, de hecho, la densidad normativa y programática puede incluso aumentar la fragmentación cuando no existe una jerarquía funcional ni una entidad responsable de integrar el seguimiento.

Una actualización de la PNAOCI podría contribuir a superar esta situación si avanza desde la formulación conceptual hacia la positivización de procedimientos, estándares e indicadores. Para ello, sus contenidos deben incorporarse en actos administrativos, guías técnicas, términos de referencia, instrumentos de ordenamiento y protocolos de coordinación. La exigibilidad no deriva únicamente del rango formal de la política, sino de la manera como esta condiciona decisiones posteriores y permite evaluar su cumplimiento. La consolidación de una política de Estado requiere, además, continuidad financiera e institucional. El monitoreo, la producción de datos, la participación pública y la evaluación periódica demandan recursos estables. Sin ellos, el sistema se limita a formular metas sin capacidad de medición. La transparencia en el financiamiento y la evaluación de sus resultados son, por tanto, parte del mismo diseño de rendición de cuentas.

Referencias

Barragán-Muñoz, J. M. (2020). Progress of coastal management in Latin America and the Caribbean. Ocean & Coastal Management, 184, 105009. https://doi.org/10.1016/j.ocecoaman.2019.105009

Comisión Colombiana del Océano —CCO—. (2018). Política Nacional del Océano y los Espacios Costeros —PNOEC—.

Corporación Centro de Excelencia en Ciencias Marinas —CEMarin—. (2025). Informe técnico: Propuesta de actualización de la Política Nacional Ambiental Marina —PNAOCI. Base conceptual, principios rectores y diagnóstico por componentes.

Departamento Nacional de Planeación —DNP—. (2020). Documento CONPES 3990: Colombia potencia bioceánica sostenible 2030.

Ministerio del Medio Ambiente. (2000). Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y de las Zonas Costeras e Insulares de Colombia —PNAOCI—.

República de Colombia. Ley 2273 de 2022, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo de Escazú; Corte Constitucional, Sentencia C-359 de 2024.

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[1] Docente investigador, Facultad de Ciencias Jurídicas, Universidad del Atlántico. Correo: robertolastra@uniatlantico.edu.co UNESCO/IOC Ocean Expert  Profile https://www.oceanexpert.net/expert/34168 RESEARCHGATE: https://www.researchgate.net/profile/Roberto-Lastra Google Scholar: https://scholar.google.com/citations?. Investigador Asociado CEMarin e investigador asociado CIOBA AIP

Imagen realizada con IA (Copilot)