Hacia una Gestión Coordinada de los Territorios Líquidos de Colombia. La Planificación Espacial Marina frente al Cambio Climático

Por: Roberto Lastra Mier (*)

Fenómenos como el cambio climático, el ascenso del nivel del mar, la erosión costera y la presión urbana creciente sobre playas, terrenos de bajamar y otros espacios marino costeros plantean a Colombia un problema que no puede examinarse única y exclusivamente desde la gestión ambiental sectorial: también compromete la ordenación del territorio, la administración de los bienes de uso público, la prevención del riesgo y la coordinación entre autoridades cuyas decisiones coinciden sobre un espacio físico que cambia con el tiempo. La Planificación Espacial Marina (PEM) ofrece una metodología que permite integrar usos, ecosistemas, amenazas, actividades económicas y competencias institucionales en una lectura espacial y temporal común (Comisión Colombiana del Océano, 2017). Aunque en Colombia todavía no constituye un instrumento autónomo con efectos vinculantes con base en esta metodología, su presencia en ejercicios institucionales recientes y en la propuesta de actualización de la Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares (PNAOCI) muestra que ha comenzado a ser considerada como una herramienta relevante de política pública (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible [MADS], 2025), de tal manera que su articulación con el Manejo Integrado de Zonas Costeras (MIZC) puede aportar una propuesta de abordaje que incluya los diferentes usos del territorio frente a la transformación física del litoral y los procesos que de esa transformación se derivan en razón al uso colectivo de estos espacios.

Una costa sometida a nuevas presiones

El ordenamiento territorial colombiano se construyó principalmente desde la perspectiva continental, lo que resulta insuficiente para un país cuya realidad económica, ecológica y geopolítica también se proyecta sobre el Caribe y el Pacífico (Consejo Nacional de Política Económica y Social [CONPES], 2020). En el espacio marino coinciden actividades no siempre compatibles (navegación, pesca, turismo, infraestructura portuaria, conservación, acuicultura, defensa, patrimonio cultural sumergido y proyectos energéticos), y esa complejidad crece cuando el litoral, que sirve de enlace entre tierra y mar, deja de comportarse como una frontera estable.

El cambio climático introduce precisamente esa inestabilidad: el ascenso del nivel del mar, la modificación del oleaje y los procesos erosivos alteran progresivamente la línea de costa. El Informe del Estado de los Ambientes Marinos y Costeros en Colombia 2024 confirma sectores críticos de erosión, entre ellos el corredor entre Punta Sabanilla y la ciénaga de Mallorquín y algunos tramos de la vía Ciénaga–Barranquilla (Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras [INVEMAR], 2025). Estos datos no describen una situación uniforme en todo el litoral, pero sí obligan a considerar la movilidad de la línea costera de manera sistemática en las decisiones públicas, pues cuando la costa cambia también se transforman las condiciones sobre las que se habían proyectado viviendas, vías, obras de defensa y actividades productivas.

El problema jurídico de una línea litoral dinámica

La Constitución protege los bienes de uso público como inalienables, imprescriptibles e inembargables (art. 63) y encarga al Estado su protección y destinación al uso común (art. 82) (Constitución Política de Colombia [C.P.], 1991). El artículo 166 del Decreto Ley 2324 de 1984 confirma que playas, terrenos de bajamar y aguas marítimas son bienes de uso público, sobre los cuales solo caben concesiones o permisos temporales, sin transferencia de dominio (Dirección General Marítima [DIMAR], 1984). La jurisprudencia constitucional lo ha reiterado a través de sentencias como la T-566 de 1992 y C-183 de 2003, entre otras (Corte Constitucional, 1992, 2003), y decisiones recientes como la T-105 de 2025 muestran que la aplicación de estas categorías puede complicarse cuando confluyen ocupaciones históricas, derechos colectivos y bienes de uso público (Corte Constitucional, 2025).

Aquí surge una tensión entre el derecho ambiental y administrativo: las categorías jurídicas se expresan mediante delimitaciones y polígonos fijos, pero su soporte físico puede transformarse —una playa retrocede, un terreno adquiere condición de bajamar—, lo que conduce a que la definición legal permanezca, aunque el referente geográfico cambie, y exige información geográfica actualizada. DIMAR ha avanzado en censos y cartografía de playas y terrenos de bajamar, y reportó en 2023 haber tramitado 401 solicitudes de restitución de bienes de uso público en el Atlántico durante los quince años anteriores, cifra que evidencia que la ocupación irregular no es un fenómeno marginal (DIMAR, 2023). Frente a una costa dinámica y a la presión del crecimiento urbano y turístico, la respuesta basada solo en permisos individuales o restituciones posteriores resulta insuficiente, porque hace falta una lectura anticipada de dónde conservar espacio para la dinámica natural, dónde crecen los riesgos y dónde ciertos usos resultan incompatibles con el dominio público.

La planificación espacial marina como herramienta anticipatoria

La Comisión Oceanográfica Intergubernamental (COI) de la UNESCO define la PEM como un proceso público de análisis y asignación de la distribución espacial y temporal de las actividades humanas en áreas marinas, orientado a objetivos ecológicos, económicos y sociales (UNESCO, Comisión Oceanográfica Intergubernamental [UNESCO-COI], 2009). Su propósito no es solo un ejercicio de zonificación, sino un proceso de decisión informado y coordinado, con una dimensión temporal especialmente relevante frente al cambio climático. De hecho, un mapa construido solo con condiciones actuales queda desactualizado si no incorpora escenarios de ascenso del mar, erosión o inundación, mientras que la PEM permite comparar alternativas antes de que una decisión administrativa consolide usos difíciles de modificar (UNESCO-COI, 2009).

Una misma zona costera puede ser simultáneamente atractiva para el turismo, relevante para la pesca artesanal, importante para la conservación de manglares y vulnerable a la erosión; cada condición suele residir en bases de datos y autoridades distintas, y la PEM permite reunirlas en una misma representación antes de autorizar nuevos usos. Ese ejercicio fortalece la motivación administrativa, la coordinación interinstitucional y la participación de los afectados, y puede reducir conflictos entre decisiones sectoriales (pesqueras, portuarias, energéticas o de conservación) al permitir observarlas conjuntamente y advertir incompatibilidades antes de que deriven en controversias.

Instrumentos existentes y límites del marco colombiano

Colombia incorporó el MIZC como enfoque metodológico a través de la expedición de la Política Nacional Ambiental Marina PNAOCI (MADS, 2000), desarrollado mediante los Planes de Ordenación y Manejo Integrado de las Unidades Ambientales Costeras (POMIUAC), definidos por el Decreto 1120 de 2013 (hoy Decreto 1076 de 2015) como determinante ambiental de superior jerarquía para el ordenamiento territorial municipal y distrital (MADS, 2015). La PEM no debe confundirse con el POMIUAC: este cuenta con reconocimiento normativo y efectos jurídicos definidos, mientras que aquella aún no ha sido configurada como instrumento autónomo de aplicación general, lo que plantea el reto de incorporarla con cuidado, complementando los instrumentos existentes, pero evitando crear una capa de planificación desconectada.

El Decreto 381 de 2026, aunque no regula específicamente la PEM, exige mayor claridad en la delimitación geográfica, la zonificación y los soportes técnicos de las determinantes de ordenamiento territorial, y refuerza la necesidad de información espacial interoperable y decisiones coordinadas (Presidencia de la República, 2026). Por ello, una eventual institucionalización de la PEM no tendría que partir de un plan enteramente nuevo, sino de definir cómo sus diagnósticos y cartografía se articulan con otros instrumentos de planificación como los POMIUAC, las determinantes ambientales, la gestión del riesgo, las concesiones marítimas y las áreas protegidas, asegurando efectos coordinados sin multiplicar documentos.

Cambio climático, bienes de uso público y prevención

La protección formal de playas y terrenos de bajamar puede perder eficacia si la planificación no considera la movilidad de la línea costera y las presiones de ocupación en torno a ella. Una política preventiva podría identificar zonas donde la ocupación futura resulte desaconsejable por su exposición a erosión o inundación, reservar corredores de adaptación para el desplazamiento natural de playas, dunas y manglares, y reconocer dónde se justifican obras de protección o condiciones especiales de uso. La PEM de ninguna manera plantea generar nuevas competencias entre autoridades marítimas como DIMAR, las autoridades ambientales o las entidades territoriales, pero puede darles un marco espacial común y más transparente. Cuando restricciones, riesgos y usos autorizados se representan de forma accesible, los particulares conocen con anticipación las condiciones jurídicas y ambientales de un lugar, lo que reduce decisiones fundadas en expectativas incompatibles con la naturaleza pública o la vulnerabilidad futura del espacio.

La actualización de la PNAOCI y la convergencia entre MIZC y PEM

Durante 2025 el Ministerio de Ambiente incorporó elementos conceptuales y metodológicos de PEM para complementar los POMIUAC, consolidó una mesa técnica interinstitucional y promovió un ejercicio piloto frente a Bolívar y Atlántico (MADS, 2025). En paralelo, el proceso de actualización de la PNAOCI, con apoyo del Centro de Excelencia para la Investigación Marina (CEMarin), ha incorporado la conveniencia de fortalecer la sinergia entre MIZC y PEM (CEMarin, 2025-2026; MADS, 2026), de tal manera que el primero aporta una visión integradora de la interfaz tierra-mar, mientras la segunda profundiza en la distribución espacial y temporal de actividades, valores ecosistémicos y riesgos dentro del espacio marino. Se trata todavía de una propuesta de política pública que plantea una oportunidad concreta para que la futura política ambiental marina reconozca esta complementariedad, especialmente relevante porque los efectos del cambio climático no respetan la división administrativa entre suelo continental y espacio marítimo.

El aporte de la investigación jurídica

Los desarrollos iniciales de la PEM han estado vinculados sobre todo a las ciencias marinas y los sistemas de información geográfica; sin embargo, su implementación efectiva requiere también investigación jurídica y de política pública. Desde la perspectiva del derecho, instituciones como la Universidad del Atlántico han trabajado en gobernanza marina, bienes de uso público, MIZC y articulación de políticas oceánicas (Lastra Mier y Vergara Castaño, 2017), participando en el proceso de actualización de la PNAOCI para examinar la relación entre instrumentos existentes y nuevas metodologías; y por parte del Departamento de Derecho del Medio Ambiente, se ha incentivado la divulgación pedagógica y académica de esta rama del derecho a través de sus programas educativos de especialización y maestría. Sin embargo, surgen desafíos: entre las preguntas pendientes destacan los efectos de un escenario de PEM sobre concesiones futuras, el tratamiento de derechos adquiridos, la participación comunitaria y la consulta previa cuando corresponda, y la incorporación de riesgos climáticos en la motivación de los actos administrativos. Formularlas antes de convertir la metodología en una obligación permitiría ensayar, comparar y corregir, de modo que una eventual institucionalización dependa no solo de la cartografía disponible, sino también de reglas claras y procedimientos garantistas.

A manera de conclusión

El litoral colombiano está sometido a presiones que muy probablemente se seguirán intensificando. Mantener decisiones fragmentadas dificulta anticipar conflictos y eleva los costos de adaptación. La Planificación Espacial Marina ofrece, por tanto, junto con otras herramientas de planificación, metodologías concurrentes para ordenar esa complejidad, porque su aporte no está solo en producir mapas, sino en permitir que información ambiental, riesgos, usos, competencias y escenarios futuros se consideren dentro de un mismo proceso de decisión, favoreciendo una administración más preventiva de los espacios marino costeros.

Colombia, durante los últimos años, viene estudiando e incorporando vía política pública estos enfoques en los procesos de planificación y ordenamiento del territorio marino costero mediante ejercicios institucionales, así como su incorporación dentro de la propuesta de actualización de la PNAOCI (CEMarin, 2025-2026), lo que pone de manifiesto una dirección de política pública que merece desarrollarse, en la medida en que logre articularse con los instrumentos jurídicos existentes y con decisiones concretas sobre adaptación climática, ordenamiento territorial y administración de bienes de uso público. Adoptar progresivamente la PEM podría representar una evolución conveniente de la política pública colombiana, por lo que resulta razonable entenderla como una herramienta de coordinación y anticipación cuyo valor crecerá en la medida en que dialogue con el derecho vigente, la evidencia científica y las transformaciones que ya experimentan las costas del país.

Sobre el autor

(*) Roberto Lastra Mier es profesor asociado e investigador de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Atlántico en el área de legislación ambiental, derecho del mar, gobernanza oceánica y ordenamiento de espacios marino costeros. Es abogado de la Universidad de la Costa, magíster en Proyectos de Desarrollo Social de la Universidad del Norte y doctor en Historia por la Universidad de Vigo (España), Cum Laude y Premio Extraordinario de Doctorado. Coordina el Nodo Colombia de IBERMAR y participa en RELAEC, es investigador asociado de CEMarin en proyectos de política y gobernanza costera y en el proceso de actualización de la PNAOCI, así como investigador asociado a la Estación Científica CIOBA AIP (Panamá) y ha sido docente invitado en Derecho del Mar en la Universidad Externado de Colombia. ORCID 0000-0001-6076-6452. Email: robertolastra@uniatlantico.edu.co; roberto.lastra@uexternado.edu.co

Referencias

CEMarin. (2025-2026). Propuesta técnica de actualización de la Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia. Documentos de trabajo.

Comisión Colombiana del Océano. (2017). Política Nacional del Océano y de los Espacios Costeros. Bogotá.

Consejo Nacional de Política Económica y Social [CONPES]. (2020). Documento CONPES 3990. Colombia Potencia Bioceánica Sostenible 2030. Bogotá.

Constitución Política de Colombia [C.P.]. (1991). Arts. 63 y 82.

Corte Constitucional. (1992). Sentencia T-566 de 1992.

Corte Constitucional. (2003). Sentencia C-183 de 2003.

Corte Constitucional. (2025). Sentencia T-105 de 2025.

Dirección General Marítima [DIMAR]. (1984). Decreto Ley 2324 de 1984. Régimen de playas, terrenos de bajamar y aguas marítimas.

Dirección General Marítima [DIMAR]. (2023). Dimar adelantó 401 solicitudes de restitución de bienes de uso público en el departamento del Atlántico. Bogotá.

Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras [INVEMAR]. (2025). Informe del Estado de los Ambientes Marinos y Costeros en Colombia 2024. Santa Marta.

Lastra Mier, R., y Vergara Castaño, A. R. (2017). Aguas marinas. Evolución histórico legislativa de los procesos de concesión. En Derecho de Aguas (Tomo VII). Universidad Externado de Colombia.

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible [MADS]. (2000). Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia. Bogotá.

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible [MADS]. (2015). Decreto 1076 de 2015.

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible [MADS]. (2025). Colombia avanza en la planificación del territorio marino. Bogotá.

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible [MADS]. (2026). Informe de Gestión Institucional 2025. Bogotá.

Presidencia de la República. (2026). Decreto 381 de 2026. Procedimiento para la gestión de información y coordinación interinstitucional de las determinantes de ordenamiento territorial.

UNESCO, Comisión Oceanográfica Intergubernamental [UNESCO-COI]. (2009). Marine Spatial Planning. Orientaciones metodológicas para la planificación espacial marina.

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