Alcance interpretativo de la Sentencia SU-288 de 2022

Autora: Lorena Garnica de la Espriella*

La Sentencia SU-288 de 2022 de la Corte Constitucional[1] ordena a la Agencia Nacional de Tierras (en adelante, ANT) recuperar los bienes baldíos adjudicados mediante sentencias de pertenencia que carecen de antecedentes registrales o que, al momento de proferirse, no acreditaron el estándar probatorio de propiedad privada exigido por el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 —esto es, título originario del Estado o «fórmula transaccional» (título inscrito con tradición de dominio por un lapso no inferior al de la prescripción extraordinaria)[2]. La duda que se plantea es si ese mandato de recuperación alcanza también a las sentencias de pertenencia proferidas y ejecutoriadas antes del 5 de agosto de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994. Con fundamento en el texto de la propia SU-288 de 2022, en el instructivo interno de la ANT sobre la materia y en el Acuerdo 009 de 2024 del Consejo Superior de la Administración de Ordenamiento del Suelo Rural (en adelante, CSAOSR o Acuerdo 009 de 2024), se desarrollan a continuación algunos elementos interpretativos que consideramos de aporte a esta discusión.

1.    El propio texto de la Regla 9 ancla el mandato de recuperación a sentencias «proferidas en vigencia de la Ley 160 de 1994»

La regla de decisión que sustenta el deber de recuperación de la ANT no es genérica: tiene un sujeto temporal expreso. La Corte la formuló así:

«Regla 9. Las sentencias de declaración de pertenencia proferidas en vigencia de la Ley 160 de 1994 sobre predios rurales cuya naturaleza privada no hubiere sido acreditada de conformidad con el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, no son oponibles al Estado. Por consiguiente, la ANT deberá priorizar la recuperación de las tierras baldías obtenidas (…) en uno o varios procesos o mediante cualquier otro mecanismo contrario a la destinación de los baldíos.»

La expresión «proferidas en vigencia de la Ley 160 de 1994» no es retórica: es el elemento que activa la consecuencia jurídica (la no oponibilidad al Estado y, con ella, el deber de recuperación). Una sentencia proferida y ejecutoriada antes del 5 de agosto de 1994 no fue proferida «en vigencia» de esa ley, sino en vigencia del artículo 1° de la Ley 200 de 1936, que no exigía título alguno, sino la sola explotación económica del predio[3]. Aplicar la Regla 9 a esas sentencias exigiría reescribir su propio texto, sustituyendo «proferidas en vigencia de la Ley 160 de 1994» por «proferidas en cualquier tiempo«, lo que la Corte no dijo.

2. La arquitectura de las reglas de decisión excluye, por diseño, un cuarto bloque anterior a 1994

La Corte no formuló una regla única, sino tres bloques de reglas de decisión, cada uno definido por su propio corte temporal:

«Reglas de decisión para los procesos de pertenencia que inicien con posterioridad a esta sentencia» (Reglas 1 a 8); «Reglas de decisión para las sentencias de pertenencia proferidas con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994 y hasta el momento en que se profiere esta sentencia» (Reglas 9 y 10); y «Reglas de decisión para los casos concretos que ahora se deciden» (Regla 11).

Ningún bloque se ocupa de las sentencias anteriores al 5 de agosto de 1994. Esa omisión es deliberada: la propia Sala Plena explicó, al cerrar el capítulo de reglas de decisión, por qué no extendió su pronunciamiento a ese universo:[4]

«La Corte, sin embargo, no cuenta con elementos de juicio para tratar un conjunto tan amplio de decisiones judiciales en un contexto en el cual los trece casos acumulados tienen en común el hecho de haber sido decididos a través de sentencias de pertenencia proferidas después de la Ley 160 de 1994, con ocasión de procesos iniciados también con posterioridad a la entrada en vigor de dicha legislación.»

La Corte fue explícita: su universo de decisión se limita a sentencias posteriores a 1994 porque ese fue el común denominador de los trece casos acumulados en el expediente T-6.087.412 AC. Proyectar la Regla 9 sobre sentencias anteriores excedería el objeto que la propia Sala Plena definió para su fallo.

3. El régimen de tránsito de legislación, citado por la propia Corte, protege las situaciones jurídicas consumadas antes de 1994

En su parte considerativa, la Corte recogió expresamente el artículo 60 del Decreto 2664 de 1994, reglamentario de la Ley 160 de 1994, sobre el tránsito de legislación en materia de baldíos[5]:

«[E]n los procedimientos de titulación de baldíos o de recuperación de los indebidamente ocupados, iniciados antes de la vigencia de la Ley 160 de 1994, las situaciones jurídicas definidas o consumadas bajo la vigencia de la ley anterior, lo mismo que los efectos producidos por tales situaciones antes de que entrara a regir la ley nueva, quedan sometidos a la Ley 135 de 1961 y los Decretos 2275 de 1988 y 1265 de 1977 (…). Se aplicarán las disposiciones de la Ley 160 de 1994 (…) a las situaciones jurídicas que se iniciaron bajo el imperio de la ley anterior, pero que aún estaban en curso o no se habían definido cuando aquella entró a regir, lo mismo que a sus efectos» (art. 60).

Una sentencia de pertenencia ejecutoriada antes del 5 de agosto de 1994 es, por definición, una situación jurídica ya «definida o consumada» bajo la ley anterior. Conforme a la propia norma que la Corte incorpora a su razonamiento, esa situación queda sometida al régimen bajo el cual se consolidó —el de la Ley 200 de 1936—, y no al estándar probatorio que el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 introdujo con posterioridad.

4. El Acuerdo 009 de 2024 del CSAOSR, que operativiza la SU-288 de 2022, reproduce la misma frontera temporal

El único artículo del Acuerdo 009 de 2024 que regula el tratamiento de sentencias de pertenencia para efectos de reconocimiento o eventual recuperación —su artículo 3°— circunscribe expresamente su ámbito de aplicación:[6]

«Artículo 3°. Lineamiento general para las sentencias de pertenencia proferidas con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994 y hasta la expedición de la Sentencia SU-288 de 2022. Acogiendo las reglas de decisión esgrimidas por la Corte Constitucional para el tratamiento de las sentencias de pertenencia proferidas con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994 y con antelación a la expedición de la Sentencia SU-288 de 2022 (…) el Consejo Superior de Ordenamiento del Suelo Rural (…) solicita a las autoridades administrativas dar aplicación [a] los siguientes lineamientos.»

El título del artículo 3° y su primer inciso delimitan dos veces, de manera expresa, el universo de sentencias sujetas a los lineamientos de reconocimiento y recuperación: únicamente aquellas proferidas después del 5 de agosto de 1994. El CSAOSR —organismo encargado de coordinar la implementación de la propia SU-288 de 2022— no expidió un lineamiento equivalente para sentencias anteriores a esa fecha, lo que confirma que, en su lectura de la sentencia, ese universo simplemente no está comprendido en el mandato de recuperación.

5. La propia ANT reconoce, en su instructivo interno, que la ruta de reconocimiento y el PARB solo cobijan sentencias posteriores a 1994

La fuente más directa para resolver la duda planteada es la propia entidad llamada a ejecutar la sentencia. Mediante el Memorando No. 202430000011233 del 19 de enero de 2024, la Dirección de Gestión Jurídica de Tierras de la ANT remitió a todas las direcciones y subdirecciones del nivel central y a los líderes de las treinta y dos Unidades de Gestión Territorial del país los «Lineamientos para el reconocimiento de sentencias de pertenencia, en virtud de las reglas establecidas en la Sentencia SU 288 de 2022»[7], con la instrucción expresa de que su aplicación se efectuara «de manera rigurosa» por todas las dependencias encargadas de implementar la ruta de reconocimiento derivada de las Reglas 9 y 10. En ese instructivo, la propia ANT fue explícita en que la SU-288 de 2022 no extendió su régimen especial a las sentencias anteriores a la Ley 160 de 1994:

«De igual modo, debe subrayarse que la sentencia SU 288 de 2022, respecto de las sentencias que presuntamente declaran la pertenencia sobre bienes baldíos proferidas antes de la entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994, no señaló un tratamiento especial, en tanto afirmó que ‘mientras el legislador no modifique la normatividad vigente, las autoridades deberán continuar ejerciendo sus funciones en materia de recuperación de baldíos, para lo cual se basarán en criterios de priorización de los predios que en realidad reflejen concentración o acumulación indebida de tierras’.»

Y, de manera todavía más concluyente, la ANT precisó el alcance exacto del Plan Actualizado de Recuperación de Baldíos (en adelante, PARB) ordenado en el resolutivo Décimo Séptimo de la sentencia:

«Por lo tanto, el Plan Actualizado de Recuperación de Baldíos – PARB ordenado y que se vincula a lo establecido en las reglas 9 y 10, se relacionan únicamente con las sentencias de pertenencia proferidas después de la entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994 (5 de agosto de 1994) y hasta la ejecutoria de la Sentencia SU 288 de 2022 (17 de marzo de 2023).»

La palabra «únicamente» no es casual: es la propia autoridad de tierras —a través de su Dirección de Gestión Jurídica de Tierras, como Secretaría Técnica del Comité Técnico de Seguimiento para el cumplimiento de la SU-288 de 2022 creado por el Acuerdo 007 de 2023 del CSAOSR[8]— la que delimita el universo del PARB y de las Reglas 9 y 10 a las sentencias posteriores al 5 de agosto de 1994. Esta lectura institucional coincide, además, con la que desde 2014 venía sosteniendo la entonces autoridad de tierras, que ya formulaba el estándar del artículo 48 de la Ley 160 de 1994 en términos prospectivos, aplicables «a partir de la vigencia» de dicha ley[9]. En consecuencia, ni la ruta de reconocimiento derivada de las Reglas 9 y 10, ni el PARB que de ellas se desprende, alcanzan —según el propio criterio institucional de la ANT— a las sentencias de pertenencia proferidas y ejecutoriadas antes del 5 de agosto de 1994.

6. El umbral de 1991 en la base de datos ordenada por el resolutivo Décimo Séptimo no amplía el ámbito de recuperación

Podría objetarse que el resolutivo Décimo Séptimo de la SU-288 de 2022 ordena a la ANT construir una base de datos que incluya sentencias de pertenencia «al menos desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1991», lo que en apariencia reñiría con los argumentos anteriores. El resolutivo dispone:[10]

«A) elaborar una base de datos que incluya el universo de predios rurales que no contaban con antecedentes registrales respecto de los cuales se hubiere proferido sentencia de pertenencia, al menos desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 en una primera fase (…); B) a partir de dicha base de datos elaborar un Plan Actualizado de Recuperación de Baldíos -PARB-, con fundamento en la legislación vigente.»

Dos precisiones desvirtúan la objeción, y la propia ANT las confirma en el instructivo adoptado mediante el Memorando No. 202430000011233 del 19 de enero de 2024, la Dirección de Gestión Jurídica de Tierras de la ANT, el literal A) impone un deber de diagnóstico —identificar y caracterizar el universo de sentencias sin antecedentes registrales—, no un deber de persecución, mientras que el literal B) sujeta el PARB a «la legislación vigente», esto es, a los estándares materiales de recuperación que la propia ANT ancla, según se vio, a las sentencias posteriores a 1994. En el mismo sentido, el Acuerdo 009 de 2024 reproduce la distinción: el umbral de 1991 aparece únicamente en el numeral 1 del artículo 3° («Base de datos y plan de recuperación de baldíos»), como insumo informativo, mientras que el numeral 3 del mismo artículo —el que regula la actuación sustantiva de reconocimiento sobre las sentencias ya identificadas— se autolimita, según se vio, a las proferidas con posterioridad a 1994[11]. Tanto el CSAOSR como la propia ANT entendieron, entonces, que recabar información desde 1991 no equivale a habilitar la recuperación de baldíos amparados en sentencias anteriores a la vigencia de la Ley 160 de 1994.

Así pues, los análisis anteriores convergen en la misma conclusión, y el más autorizado de ellos proviene de la propia entidad encargada de ejecutar la sentencia: el instructivo interno de la ANT contenido en el Memorando No. 202430000011233 de 2024[12] establece, que el Plan Actualizado de Recuperación de Baldíos y las Reglas 9 y 10 de la SU-288 de 2022 se relacionan únicamente con las sentencias de pertenencia proferidas después del 5 de agosto de 1994. Esa lectura institucional coincide con la letra de la Regla 9, con la estructura tripartita de las reglas de decisión, con el régimen de tránsito de legislación que la propia Corte invoca, y con el desarrollo reglamentario posterior del CSAOSR en el Acuerdo 009 de 2024. Las sentencias de pertenencia proferidas y ejecutoriadas antes de esa fecha, en nuestro concepto, no están comprendidas en el mandato de recuperación de la SU-288 de 2022.

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[1]Corte Constitucional de Colombia. (2022). Sentencia SU-288 de 2022. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.

[2]Congreso de la República de Colombia. (1994). Ley 160 de 1994, «Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino…», art. 48. Diario Oficial No. 41.479; Corte Constitucional de Colombia. (2022). Sentencia SU-288 de 2022, Regla 4. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.

[3]Congreso de la República de Colombia. (1936). Ley 200 de 1936, art. 1, modificado por el art. 2 de la Ley 4 de 1973.

[4]Corte Constitucional de Colombia. (2022). Sentencia SU-288 de 2022, apartado 9 («Criterios orientadores para las situaciones no previstas en las reglas anteriores»). M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.

[5]Presidencia de la República de Colombia. (1994). Decreto 2664 de 1994, art. 60, citado en Corte Constitucional de Colombia. (2022). Sentencia SU-288 de 2022. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.

[6]Consejo Superior de la Administración de Ordenamiento del Suelo Rural. (2024). Acuerdo 009 de 2024, «Por el cual se adoptan los lineamientos generales respecto a la aplicación del artículo 48 de la Ley 160 de 1994 y de las reglas de decisión de que trata la Sentencia SU-288 de 2022 dentro del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Reforma Rural Integral», art. 3. Diario Oficial No. 52.677.

[7]Agencia Nacional de Tierras, Dirección de Gestión Jurídica de Tierras. (2024). Memorando No. 202430000011233 del 19 de enero de 2024, «Remisión de los ‘Lineamientos para el reconocimiento de sentencias de pertenencia, en virtud de las reglas establecidas en la Sentencia SU 288 de 2022’ y ‘Lineamientos para la aplicación interna de la Regla No. 8 de la Sentencia SU 288 de 2022′» [Anexo: Lineamientos para el reconocimiento de sentencias de pertenencia]. Suscrito por Julio César Cuastumal Madrid, Director de Gestión Jurídica de Tierras.

[8]Consejo Superior de la Administración de Ordenamiento del Suelo Rural. (2023). Acuerdo 007 de 2023, por el cual se crea el Comité Técnico de Seguimiento para el Cumplimiento de la Sentencia SU-288 de 2022.

[9]Superintendencia de Notariado y Registro & Instituto Colombiano de Desarrollo Rural. (2014). Instrucción Conjunta No. 13 de 2014, «Sentencias de declaración judicial de pertenencia sobre terrenos presuntamente baldíos y acciones a seguir», apartado II: «Conforme a lo establecido por el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, las formas de acreditar propiedad privada a partir de la vigencia de ésta norma son: 1. Título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal (…) 2. Títulos debidamente inscritos, otorgados con anterioridad al cinco (5) de agosto de 1994 (…)».

[10]Corte Constitucional de Colombia. (2022). Sentencia SU-288 de 2022, resolutivo Décimo Séptimo. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.

[11]Consejo Superior de la Administración de Ordenamiento del Suelo Rural. (2024). Acuerdo 009 de 2024, art. 3, numerales 1 y 3. Diario Oficial No. 52.677.

[12]Agencia Nacional de Tierras, Dirección de Gestión Jurídica de Tierras. (2024). Memorando No. 202430000011233 del 19 de enero de 2024, Lineamientos para el reconocimiento de sentencias de pertenencia, en virtud de las reglas establecidas en la Sentencia SU 288 de 2022.

*Abogada con más de 20 años de experiencia en entidades públicas, privadas y firmas de abogado. Especial experticia en Derecho Agrario, Agribusiness, desarrollo rural y ordenamiento territorial. Ha sido subdirectora General de Descentralización y Desarrollo Territorial del DNP, Socia de la firma española de abogados ECIJA Colombia, Senior Manager de EY – Ernst & Young- (2017-2019), Consultora del BID, BM, de Presidencia de la República, de la ANDJE y del Ministerio de Justicia y del Derecho. Ha sido miembro de Junta Directiva de entidades Vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia y de Consejo Directivo de entidades públicas así: Miembro Principal de Junta Directiva de: En Territorio, Seguros Aurora S.A., Bolsa Mercantil de Colombia S.A. – antes Bolsa Nacional Agropecuaria. Miembro Principal de los Consejos Directivos de: ESAP (2022), IGAC (2022), Incoder. Correo electrónico: garnica.lorena@uexternado.edu.co

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