Determinantes del uso del suelo y autonomía territorial: límites constitucionales al legislador y al Ejecutivo

Este análisis ofrece una reseña jurisprudencial de la Corte Constitucional que enriquece el debate actual sobre el uso del suelo y la posibilidad de que autoridades nacionales lo definan directamente. A partir del examen de sentencias clave, se resalta la importancia de respetar la autonomía territorial. El texto se enmarca en la expectativa frente al pronunciamiento de la Corte sobre el expediente D-16118, actualmente pendiente de decisión.

Por Lorena Garnica de la Espriella*

A propósito de las diferentes discusiones sobre las competencias del Gobierno Nacional en materia de definición del uso del suelo, esta reseña pretende analizar algunas de las decisiones adoptadas por nuestro órgano de cierre constitucional sobre la posibilidad de que el legislador endilgue al gobierno central la determinación del uso del suelo.

Sea lo primero recordar que la Constitución de 1991 si estableció límites y controles a la autonomía estableciendo que si bien, la autonomía territorial no es absoluta, la Constitución prevé mecanismos de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en el ejercicio de competencias (art. 288 CP), así como mecanismos de control fiscal, disciplinario y judicial. No obstante, estos controles deben ejercerse respetando el núcleo esencial de la autonomía, como ha advertido la Corte en la Sentencia C-133 de 1997, que considera inconstitucionales las disposiciones que impliquen una injerencia arbitraria o desproporcionada del nivel central.

La Ley 2294 de 2023 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida” (en adelante Ley del PND) modifica en su  Art 32 el artículo 10º de la Ley 388 de 1997, sustituyendo los denominados Determinantes de Ordenamiento Territorial[1] establecidos por la ley. El artículo 32 en cita modificó la norma otrora vigente, indicando jerárquicamente que, en el Nivel 2 de los determinantes de ordenamiento territorial, se incluyen las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) de declaración del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, así como las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) constituidas por el Consejo Directivo de la ANT.

En esta reseña revisaremos algunas sentencias de la Corte Constitucional que dan claridad interpretativa a la definición de competencias nacionales y subnacionales que pueden converger en el uso del suelo.

Hasta este punto, tenemos que la competencia de los municipios, proveniente de la Carta política,  no es exclusiva y excluyente, sino por el contrario concurrente con otras competencias asignadas por la Constitución a otras entidades o definidas expresamente por el legislador.

Ahora bien, la función de ordenar el territorio requiere de la coordinación entre los distintos niveles territoriales, dicha función no puede ser desarrollada principalmente por el nivel central, como se pretende en el caso de las decisiones tomadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (en adelante MADR) en el marco del Artículo 32 numeral 2º demandado de la Ley del PND. 

Esto cobra especial sentido respecto de la ordenación de los usos del suelo, pues, como explica la Corte Constitucional en Sentencia C-138 de 2020, “(…)aunque resulta constitucional que se establezcan guías, políticas o directivas en la materia, por parte de distintas autoridades, y que se introduzcan determinantes del ejercicio de la función, escapa a la competencia constitucional del Legislador y de cualquier otra autoridad, definir directamente los usos del suelo, autorizar al Gobierno Nacional para introducir modificaciones a los POT o autorizar intervenciones urbanísticas que desconozcan las normas municipales en materia de usos del suelo” (…)[2].  (Negrillas y subrayas fuera del texto original).

Como arriba se indicó, no debe perderse de vista que en el sistema constitucional vigente los municipios son la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado[3]. En atención a lo anterior, la Corte ha sostenido que a pesar de que resulta constitucional que (i) en el ordenamiento territorial concurran diversas competencias; y (ii) distintas autoridades expidan normas jurídicas de superior jerarquía que constituyen determinantes y directivas que deben regir la función de los concejos municipales o distritales, la labor de reglamentar los usos del suelo es propia de la autonomía territorial y no puede ser suplantada por otras autoridades[4].

Lo anterior, permite afirmar que, si bien algunas entidades de la rama ejecutiva desde el nivel central pueden implementar lineamientos, respecto de los determinantes de ordenamiento territorial y definir políticas que las entidades territoriales consideren dentro de sus POTs como es el caso de algunas competencias indicativas de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (en adelante UPRA)[5], estas entidades no tienen la competencia de definir directamente los usos del suelo.

En suma, esta discusión de carácter académico con implicaciones directas en la ciudadanía será resuelta próximamente por el máximo órgano constitucional en el marco del fallo de exequibilidad pendiente de emisión en el Expediente D-16118. Estaremos expectantes.

Bibliografía:

Corte Constitucional de Colombia. (1997). Sentencia C-133 de 1997. Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Díaz. Recuperado de https://www.corteconstitucional.gov.co/

Corte Constitucional de Colombia. (2020). Sentencia C-138 de 2020. Magistrado Ponente: Diana Fajardo Rivera. Recuperado de https://www.corteconstitucional.gov.co/

Congreso de la República de Colombia. (1997). Ley 388 de 1997. Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 y se dictan otras disposiciones en materia de desarrollo territorial. Diario Oficial No. 43.091.

Congreso de la República de Colombia. (2023). Ley 2294 de 2023. Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 «Colombia Potencia Mundial de la Vida». Diario Oficial No. 52.396.

Constitución Política de Colombia. (1991). Recuperado de https://www.constitucioncolombia.com/

*Lorena Garnica de la Espriella es profesora investigadora del derecho de Medio Ambiente de la Universidad Externado, profesora de la Maestría de Derecho Económico de la Universidad Javeriana; columnista del diario Ámbito Jurídico desde el año 2018 en materia de derecho agrario, ambiental y ordenamiento territorial.

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[1] A efectos de definir qué significa la figura jurídica correspondiente a los Determinantes de Ordenamiento Territorial, es preciso atender a la jurisprudencia constitucional, la cual ha señalado que dichas determinantes refieren a normas jerárquicamente superiores, expedidas por distintas autoridades administrativas, que deben ser tenidas en cuenta por los concejos al momento de expedir el Plan de Ordenamiento Territorial (en adelante POT), y que dan cuenta de la variedad de intereses que confluyen sobre el territorio y que, sobrepasan lo meramente local (C-015-2023).

[2] Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C- del 06 de mayo de 2020 MP. Alejandro Linares Cantillo. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2020/C-138-20.htm

[3] Artículo 311 de la Constitución. Recientemente La Corte Constitucional  señaló que dicha función pública de ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo, adoptadas mediante actos administrativos que no consolidan situaciones jurídicas de contenido particular y concreto. Tales acciones urbanísticas deben estar contenidas o autorizadas en los Planes de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen y en los casos en que aplique, deberán sustentarse en estudios jurídicos, ambientales, de servicios públicos, o los demás que se requieran para garantizar el conocimiento pleno del territorio y su viabilidad financiera, con soporte en la infraestructura necesaria para promover el desarrollo de ciudades ordenadas y planificadas, de conformidad con la reglamentación expedida por el Gobierno nacional. Ver Corte Constitucional, sentencia C-268 de 2022.

[4]  Corte Constitucional, sentencia C-138 de 2020.

[5] Dentro de las funciones de la UPRA definidas por el D. 4145 de 2022, se indica que está la de “Definir criterios y diseñar instrumentos para el ordenamiento del suelo rural apto para el desarrollo agropecuario y la definición de políticas que las entidades territoriales consideren en los Planes de Ordenamiento Territorial.” (Numeral 3, artículo 5).

Imagen: Pixabay (2020). Imagen de Valle de cocora, Salento y Colombia. Extraído de: https://pixabay.com/es/photos/valle-de-cocora-salento-colombia-4959051/