¿Eliminar la fase judicial? El dilema que puede vaciar la jurisdicción agraria

La discusión sobre eliminar la fase judicial del procedimiento único del Decreto Ley 902 de 2017 enfrenta dos principios: eficiencia administrativa y garantías constitucionales. Este análisis sostiene que conservarla es esencial para dar efectividad a la futura jurisdicción agraria, proteger derechos y superar el fracaso histórico del modelo exclusivamente administrativo, bajo un enfoque pragmático que privilegia el sacrificio menor.

Por: Leonardo Antonio Castañeda Celis*

La fase judicial del procedimiento único del D.L. 902 de 2017 ha sido objeto de debate entre garantías constitucionales y eficiencia administrativa. Este análisis sostiene que conservarla es necesario para garantizar derechos, asegurar la efectividad de la futura jurisdicción agraria y ofrecer una alternativa frente al fracaso histórico del modelo administrativo.

La Corte Constitucional, en la Sentencia C-073 de 2018 (Sentencia C-073, 2018), declaró inexequible el artículo 78[1] del D.L. 902 por desconocer, entre otros, el principio del juez natural, al dejar indeterminada la autoridad judicial competente para conocer la fase judicial. Sin embargo, aclaró que ello no afectaba el procedimiento único, pues el control de los actos administrativos corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa y los conflictos sobre bienes privados a la jurisdicción civil ordinaria. Es decir, la garantía del juez natural se satisface mediante las cláusulas generales de competencia.

No obstante, hace unas semanas, la ANT[2] demandó la inconstitucionalidad de las normas que regulan la fase judicial. Tras la inadmisión, la demanda se concentró en dos cargos: (i) violación al juez natural, sustentada en la creación de la jurisdicción agraria mediante el Acto Legislativo 03 de 2023; y (ii) violación al derecho de acceso a la justicia por las barreras que generaría la fase judicial sin jueces especializados. La Corte admitió únicamente el primer cargo.

Es razonable sostener que la Corte debería mantener la fase judicial, pues de eliminarla vaciaría la jurisdicción agraria antes de que nazca y desnaturalizaría la reforma constitucional. Ese sería el sacrificio menor (Posner, 2011)[3].

Lo anterior por cuanto el debate que pretende generar la ANT parte de una premisa errada: asumir que la creación de la jurisdicción agraria suspende la garantía del juez natural actual, ya satisfecha por las cláusulas generales de competencia. Así, el problema no es constitucional, sino de diseño institucional.

El Decreto Ley 902 respondió a un problema estructural del sistema de tierras: la imposibilidad de convertir información catastral, documental e histórica en decisiones definitivas sobre derechos. La arquitectura previa descansaba en actuaciones administrativas que difícilmente culminaban en una determinación de fondo, no por falta de competencia, sino porque cada decisión imponía costos jurídicos, políticos y disciplinarios que ningún funcionario estaba incentivado a asumir. Para corregir esa situación, el D.L. 902 diseñó un puente institucional mediante una fase judicial obligatoria cuando la actuación administrativa advierte posibles afectaciones a la propiedad.

En el sector de tierras, decidir nunca ha sido neutro, cada resolución puede generar presiones locales, cuestionamientos políticos y litigios de alto costo. La fase judicial del D.L. 902 funciona como una garantía que redistribuye el riesgo, traslada la decisión final al juez natural y reduce los costos personales, evitando el estancamiento de expedientes y generando confianza para los administrados.

No obstante, el gobierno actual ha intentado suprimir la fase judicial en varias ocasiones. Primero, mediante el artículo 61 de la Ley 2294 de 2023[4], que convirtió el procedimiento en un trámite exclusivamente administrativo. La Corte Constitucional declaró inexequible esa norma en la Sentencia C‑294 de 2024 (C-294, 2024), restituyendo la vigencia plena del Decreto Ley 902. Luego, el proyecto de ley que reglamenta el procedimiento de la Jurisdicción Agraria, de manera tácita, también propone nuevamente eliminar la fase judicial.

El gobierno justifica la eliminación de la fase judicial en razones de eficiencia y especialización, argumentando que la dualidad administrativa y judicial genera cuellos de botella y que los jueces ordinarios carecen de formación agraria. Sin embargo, esta postura enfrenta una garantía constitucional implícita en los Estados de Derecho, el control judicial. La discusión no es sobre su existencia, sino sobre su oportunidad y alcance, si conviene mantenerlo como control previo y obligatorio cuando la decisión administrativa puede afectar la propiedad, o limitarlo a un control ex post y eventual, como ocurre en el contencioso-administrativo.

Entonces, el punto no es eliminar o mantener una fase, sino definir el momento del control judicial. El control ex ante, incorporado por el Decreto Ley 902, ofrece garantías efectivas cuando la decisión administrativa puede afectar la propiedad. El control ex post, en cambio, desplaza el litigio al contencioso y reproduce el mismo circuito que históricamente impidió resolver los conflictos agrarios. La discusión no es de trámite sino de arquitectura institucional.

Conservar la fase judicial es, desde una perspectiva pragmática, la decisión institucional que produce el menor sacrificio y el mayor equilibrio entre garantías y eficacia. Eliminarla devolvería las disputas a la vía administrativa y al contencioso-administrativo, dejaría sin competencia real a los jueces agrarios y vaciaría la reforma constitucional antes de que opere. Mantener la decisión como competencia administrativa perpetúa el rezago y la no decisión, no obstante los buenos deseos del gobierno actual, está ad-portas de terminar su periodo sin concluir los procedimientos en curso, y en una democracia el cambio de gobierno es un riesgo. No se pueden esperar resultados diferentes si seguimos haciendo lo mismo.

En este contexto, suprimir la fase judicial desnaturaliza la jurisdicción agraria porque la priva de aquello que le otorga sentido, la competencia para resolver con autoridad judicial los conflictos que surgen cuando la administración adelanta procesos de acceso, formalización y regularización. Si todas las decisiones sustantivas se adoptan en sede administrativa y su control se desplaza al contencioso-administrativo, los jueces agrarios carecerían de los asuntos que justificaron la reforma constitucional. Aunque se tilda de inoperante, la fase judicial es una propuesta nueva que, dados los embates que ha sufrido, no ha podido operar plenamente. Debería permitirse que madure, pues eliminarla fragmentaría la institucionalidad y haría perder eficacia a la reforma antes de que empiece a funcionar.

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[1] ARTÍCULO 78. Autoridades judiciales. Para conocer de la etapa judicial contemplada en el presente capítulo serán competentes las autoridades judiciales que se determinen o creen para cumplir con los objetivos de la política de ordenamiento social de la propiedad rural.

Las acciones que conozcan dichas autoridades judiciales tendrán prelación respecto de otras acciones, sin perjuicio de la prelación que tiene las acciones constitucionales.

[2] Agencia Nacional de Tierras.

[3] El pragmatismo jurídico sostiene que las decisiones deben guiarse por sus consecuencias: si una alternativa implica un sacrificio menor de los intereses en conflicto, esa será la opción con mejores resultados.

[4] Plan Nacional de Desarrollo.

*Correo: leonardo.castaneda@est.uexternado.edu.co

Imagen: Pixabay (2019). Corn, Corn seed, Cornfield image. Extraído de: https://pixabay.com/photos/corn-corn-seed-cornfield-4036279/