Análisis crítico sobre la sentencia del Consejo de Estado en relación con la restitución de tierras en áreas protegidas 

El Consejo de Estado, mediante sentencia de única instancia del 11 de septiembre de 2024, declaró la nulidad de las letras a), b) y c) del numeral 2 del artículo 2.15.1.3.5. del Decreto 1071 de 2015, modificado por el Decreto 440 de 2016. Estas disposiciones prohibían a la Unidad de Restitución de Tierras estudiar solicitudes de inscripción de predios baldíos ubicados en áreas protegidas, lo cual contravenía el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011. Esta decisión tiene un impacto significativo en la protección de los derechos de las víctimas del conflicto armado y plantea nuevos retos para la coordinación entre las políticas de restitución de tierras y conservación ambiental en Colombia.) 

Por: Juan Camilo Ortega Betancur* 

El Consejo de Estado, en su sentencia de única instancia emitida el 11 de septiembre de 2024, resolvió declarar la nulidad parcial de las letras a), b) y c) del numeral 2 del artículo 2.15.1.3.5. del Decreto 1071 de 2015, modificado por el Decreto 440 de 2016. Estas disposiciones habían impuesto una barrera para las víctimas del conflicto armado que ocupaban predios baldíos en áreas protegidas, como reservas forestales, parques nacionales naturales y parques naturales regionales, excluyéndolas de los procesos de restitución de tierras. Este decreto, al prohibir que la Unidad de Restitución de Tierras estudiara las solicitudes de restitución de predios ubicados en dichas áreas, había generado una contradicción con el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011, conocida como la Ley de Víctimas. 

La parte demandante, la Fundación Forjando Futuros, argumentó que estas disposiciones vulneraban los derechos fundamentales de las víctimas, al negarles el acceso a los procedimientos de restitución de tierras únicamente por la ubicación geográfica de los predios. La Ley 1448 de 2011, en su artículo 75, no establece ningún tipo de distinción en cuanto a la ubicación de los baldíos explotados por las víctimas, siempre que dichos baldíos hubiesen sido ocupados de manera legítima y se pretendiese su adjudicación por parte del Estado. Por tanto, las disposiciones impugnadas introducían una restricción injustificada, que no solo limitaba el acceso a la justicia de las víctimas, sino que también socavaba el principio de reparación integral. 

El Consejo de Estado acogió los argumentos de la parte demandante, subrayando que el derecho a la restitución no debe verse condicionado por la ubicación de los predios, siempre que estos hayan sido explotados legalmente antes del despojo o del abandono forzoso. En su análisis, el Consejo de Estado hizo énfasis en que la exclusión de las víctimas por la mera ubicación de los predios era contraria a los principios rectores de la Ley de Víctimas, la cual se fundamenta en el acceso igualitario a la justicia y en la reparación integral de las víctimas del conflicto armado. Las disposiciones del Decreto 1071, al impedir que las víctimas accedieran al proceso de restitución de tierras en áreas protegidas, negaban de facto la posibilidad de que estas personas fueran resarcidas por los daños sufridos. 

El fallo tiene implicaciones significativas en el ámbito de la política de restitución de tierras en Colombia, ya que establece que las áreas de reserva forestal y los parques naturales no pueden ser utilizados como un pretexto para negar el derecho a la reparación de las víctimas. Este principio es crucial para garantizar que los procedimientos de restitución se apliquen de manera uniforme y sin discriminación. En este sentido, la sentencia refuerza la importancia de que el Estado colombiano garantice el acceso a la justicia para todas las víctimas, sin importar la ubicación de los predios involucrados. El Consejo de Estado dejó claro que, en caso de que no sea posible la restitución material de los predios ubicados en áreas de especial protección ambiental, el Estado tiene la obligación de ofrecer compensaciones o soluciones alternativas que cumplan con el mandato de reparación integral. 

Además de los derechos de las víctimas, la sentencia también plantea importantes desafíos en cuanto a la coordinación de las políticas públicas en materia de restitución de tierras y de conservación ambiental. Las áreas protegidas juegan un papel fundamental en la protección de los recursos naturales y en la conservación de la biodiversidad, y su función es esencial para garantizar el equilibrio ecológico. Sin embargo, el fallo del Consejo de Estado deja claro que esta función no puede prevalecer de manera automática sobre los derechos de las víctimas a la reparación. Esta decisión implica que las entidades encargadas de la restitución de tierras, como la Unidad de Restitución de Tierras, y las autoridades ambientales deberán trabajar de manera conjunta para encontrar soluciones que armonicen la protección ambiental con el derecho de las víctimas a la restitución. 

En este sentido, la sentencia subraya la necesidad de establecer mecanismos de coordinación efectivos entre las diferentes entidades del Estado que se encargan de la gestión de los territorios, para evitar conflictos entre la protección de áreas ecológicas y la restitución de tierras a las víctimas. Uno de los mecanismos que podría considerarse es la creación de acuerdos de uso sostenible de la tierra, en los cuales se permita a las víctimas acceder a sus tierras sin comprometer los objetivos de conservación ambiental. Asimismo, la sentencia también podría llevar a la creación de mecanismos de compensación para las víctimas que no puedan recuperar materialmente los predios ubicados en áreas protegidas, garantizando que, en todo caso, reciban una reparación adecuada. 

Otra implicación relevante del fallo es el precedente que establece para futuras decisiones en materia de restitución de tierras. Al anular las disposiciones del Decreto 1071 que impedían la restitución de tierras en áreas protegidas, el Consejo de Estado envía un mensaje claro sobre la interpretación de las normas ambientales en el contexto de la justicia transicional. En Colombia, la restitución de tierras es un componente central de los esfuerzos por reparar los daños causados por el conflicto armado, y esta sentencia refuerza la idea de que las políticas de restitución deben estar alineadas con los principios de reparación integral y acceso a la justicia para todas las víctimas, independientemente de las características geográficas de los predios en cuestión. 

Además de las implicaciones legales y normativas, la sentencia también tendrá un impacto en la capacidad operativa de la Unidad de Restitución de Tierras y de las entidades ambientales encargadas de la gestión de las áreas protegidas. Al permitir que las víctimas que ocupaban predios en áreas de reserva forestal o parques naturales accedan a los procedimientos de restitución, es probable que se incremente el número de solicitudes que deberá gestionar la Unidad de Restitución de Tierras. Esto implicará un mayor volumen de trabajo y la necesidad de recursos adicionales para atender estas solicitudes de manera eficiente y efectiva. Las entidades responsables deberán estar preparadas para afrontar este desafío, garantizando que los procedimientos de restitución se lleven a cabo de manera rápida y con pleno respeto a los derechos de las víctimas. 

Desde una perspectiva social, esta sentencia también podría contribuir a mejorar la confianza de las víctimas en el sistema de restitución de tierras, al eliminar una barrera que excluía a muchas de ellas de los procesos de reparación. Al permitir que las víctimas que ocupaban predios en áreas protegidas accedan a la restitución, se refuerza la legitimidad del sistema de justicia transicional y se demuestra el compromiso del Estado colombiano con la reparación integral de las víctimas del conflicto. Este fortalecimiento de la confianza es fundamental para avanzar en los procesos de reconciliación y en la construcción de una paz duradera en las regiones más afectadas por el conflicto armado. 

En conclusión, la sentencia del Consejo de Estado constituye un avance importante en la protección de los derechos de las víctimas del conflicto armado, al eliminar barreras que limitaban su acceso al proceso de restitución de tierras. Al mismo tiempo, plantea retos significativos en la articulación entre las políticas de restitución y las de conservación ambiental, y subraya la necesidad de que las entidades estatales trabajen de manera conjunta para garantizar una implementación efectiva y justa de las políticas de restitución. Este fallo refuerza el compromiso del Estado colombiano con la reparación integral de las víctimas y sienta un precedente importante para la interpretación de la Ley 1448 en el contexto de la restitución de tierras en áreas protegidas. 

Para acceder al texto completo de la sentencia, puedes consultar el siguiente enlace: 
Sentencia completa 

Imagen: Pixabay. (2021). Imagen de Montañas, Aldea y Campo. Extraído de: https://pixabay.com/es/photos/monta%C3%B1as-aldea-campo-naturaleza-6498909/

*Abogado e Investigador 
Correo: ortegabetancurabogado@outlook.com