Análisis crítico del Proyecto de Ley 096 de 2023: Implicaciones en la adjudicación de tierras en zonas de reserva forestal

El Proyecto de Ley 096 de 2023, que busca regular la adjudicación de tierras en zonas de reserva forestal, introduce una serie de disposiciones que afectan tanto a los derechos campesinos como a la gestión ambiental en Colombia. Si bien se enmarca dentro de los esfuerzos por formalizar la ocupación de tierras y controlar el uso de las mismas en zonas de alto valor ecológico, el proyecto presenta serias inconsistencias jurídicas que podrían agravar los problemas estructurales que históricamente han afectado a las zonas rurales. Este análisis examina las principales debilidades del proyecto, entre ellas la obligatoriedad de permanencia, la incoherencia en la integración de economías forestales y campesinas, y las posibles implicaciones del uso de la extinción de dominio.

Por: Juan Camilo Ortega Betancur*

El Proyecto de Ley 096 de 2023 pretende reglamentar la adjudicación de tierras en zonas de reserva forestal, formalizando la posesión de campesinos que habitan estas áreas y, en teoría, promoviendo el uso sostenible de los recursos. Sin embargo, el proyecto parte de una premisa que, en lugar de generar estabilidad y desarrollo para los campesinos, introduce una serie de obligaciones desproporcionadas que ignoran la realidad territorial y productiva de estas zonas. Una de las disposiciones más problemáticas es la obligación impuesta a los adjudicatarios de permanecer en el predio durante un periodo de 30 años, sin la posibilidad de venderlo o transferirlo. Esta limitación se presenta como una salvaguarda contra la especulación, pero en la práctica, priva a los campesinos de la posibilidad de decidir libremente sobre su tierra y adaptarse a las dinámicas económicas cambiantes. En un país como Colombia, donde las economías rurales son altamente inestables y los campesinos a menudo se ven obligados a migrar por razones económicas, sociales o de seguridad, imponer una permanencia tan prolongada podría condenarlos a situaciones de precariedad. En lugar de crear condiciones para el desarrollo, esta norma los restringe y somete a un plan de vida impuesto por el Estado, lo cual plantea interrogantes sobre el respeto a sus derechos fundamentales a la propiedad y la libertad.

Además, el proyecto plantea que, en caso de que el campesino decida abandonar el predio antes del cumplimiento de los 30 años, se podrá iniciar un proceso de extinción de dominio sobre la tierra. Este término, utilizado en el contexto de los procesos especiales agrarios, plantea serias dudas sobre su aplicación en este caso. La extinción de dominio agraria, tradicionalmente concebida como una herramienta para combatir el incumplimiento de la función social o ecológica, se desvirtúa aquí al convertirse en un mecanismo punitivo desproporcionado contra campesinos que, por razones ajenas a su control, no pueden cumplir con los requisitos de permanencia. En lugar de ofrecerles soluciones o apoyos técnicos que les permitan cumplir con las exigencias, se les amenaza con la pérdida de sus tierras, lo cual no solo es injusto, sino que también podría fomentar el abandono y la informalidad, en lugar de combatirla.

Otro aspecto relevante del proyecto es la mención de los “Planes de Zonificación Ambiental y Desarrollo Forestal”. La normativa prevé que se definirán unos usos sostenibles de la tierra en el marco de estos planes, los cuales incluyen la promoción de la economía forestal. Sin embargo, la economía campesina, que es diversa y no siempre compatible con las prácticas forestales, no se contempla adecuadamente en el proyecto. En zonas como la Serranía de la Macarena, los campesinos han utilizado tierras en las Zonas de Reserva Forestal (ZRF) para actividades agrícolas y ganaderas, en parte debido a la falta de alternativas viables y a la presión económica que enfrentan. La imposición de un modelo de economía forestal en zonas donde históricamente han prevalecido otros tipos de explotación puede generar tensiones y conflictos, especialmente si no se proporcionan incentivos o mecanismos de apoyo para que los campesinos se adapten a este modelo. Además, la creación de una figura como la “Unidad Agrícola Familiar (UAF) Ambiental”, mencionada en algunos debates sobre el proyecto, podría abrir la puerta a usos incompatibles de la tierra, bajo el argumento de sostenibilidad, pero sin una supervisión adecuada.

Uno de los problemas centrales es la desconexión entre la teoría normativa y la realidad en el terreno. La falta de un enfoque integral que contemple las dinámicas reales del uso del suelo y la subsistencia campesina es evidente. El proyecto parece partir de la idea de que los campesinos que habitan en zonas de reserva forestal pueden, simplemente, adaptarse a un modelo productivo basado en la economía forestal sin considerar las particularidades de cada región. En el Meta, por ejemplo, los campesinos se han visto obligados a bajar de la Serranía de la Macarena a las ZRF cercanas para talar, debido a las restricciones impuestas en los parques naturales y a la presión de actores armados. Este tipo de prácticas, aunque ilegales, evidencian la necesidad de una mayor flexibilidad en la normativa para que los campesinos puedan encontrar formas legales y sostenibles de subsistencia sin verse forzados a infringir la ley.

Otro punto débil del proyecto es la falta de mecanismos efectivos de participación campesina en la definición de los planes de zonificación. Aunque la norma prevé la creación de estos planes por parte de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) y otras autoridades estatales, no se establece un proceso claro para garantizar que las comunidades campesinas tengan voz y voto en la toma de decisiones sobre las tierras que habitan. La zonificación ambiental participativa, tal como se ha implementado en otras regiones, ha demostrado ser ineficaz en muchos casos, dejando fuera las preocupaciones y necesidades de los actores locales. Un ejemplo de ello es la zonificación en la cuenca del río Ariari, donde las decisiones fueron tomadas sin la debida consulta, resultando en planes de manejo inadecuados que no lograron abordar las problemáticas locales de manera efectiva.

Finalmente, el proyecto adolece de una debilidad estructural en cuanto a la coordinación interinstitucional necesaria para su implementación. La gestión de las ZRF ha sido históricamente deficiente en Colombia, y la mayoría de estas zonas carecen de planes de manejo actualizados. Las CAR, que deberían ser las entidades encargadas de la administración efectiva de estas áreas, han demostrado en muchos casos una falta de capacidad operativa y recursos para cumplir con sus funciones. La falta de un marco claro que defina cómo las diferentes entidades, incluyendo el Ministerio de Ambiente, las CAR, y las comunidades locales, coordinarán la implementación de los planes de zonificación ambiental y desarrollo forestal, agrava la situación. Sin una estructura institucional sólida que permita una coordinación efectiva y una supervisión adecuada, el proyecto corre el riesgo de quedar en papel, sin lograr los objetivos que pretende.

El Proyecto de Ley 096 de 2023 plantea un marco normativo que, si bien tiene la intención de formalizar la ocupación de tierras en zonas de reserva forestal y promover la sostenibilidad, adolece de graves debilidades que comprometen su eficacia y su legitimidad. Las restricciones desproporcionadas impuestas a los campesinos, la falta de integración real entre la economía forestal y la economía campesina, la desconexión con las prácticas productivas en el territorio y la ausencia de mecanismos claros de participación y coordinación interinstitucional, son problemas que deben ser abordados antes de que esta normativa entre en vigor. Solo a través de una revisión sustancial del proyecto, que contemple la realidad territorial, las necesidades de las comunidades y la capacidad institucional, será posible avanzar hacia una gestión de tierras verdaderamente sostenible y justa.

Imagen: Pixabay. (2018). Imagen de Bosque, Naturaleza y Paisaje. Extraído de: https://pixabay.com/es/photos/bosque-naturaleza-paisaje-%C3%A1rboles-3409907/

*Abogado especialista en Derecho de Tierras y académico.

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