Exclusión de las aguas marinas de la tasa por utilización del agua en Colombia. Vacío regulatorio, desalinización y seguridad hídrica costera

El reciente Decreto 700 de 2026 (7 de julio) mantuvo la exclusión expresa de las aguas marinas del ámbito de la tasa por utilización del agua (TUA). Este artículo examina esa opción reglamentaria mediante un abordaje jurídico-doctrinal basado en normas, jurisprudencia y literatura especializada. Se parte del hecho de que Colombia no carece de regulación marina, puesto que existen reglas sobre diversos aspectos como sobre bienes de uso público, concesiones, licenciamiento y vertimientos. El vacío reside en la inexistencia de un régimen específico e integrado para la captación volumétrica de agua marina, su desalinización, el manejo de salmueras y la eventual contraprestación económica. Esta brecha adquiere relevancia en un país bioceánico y ante la intensificación de fenómenos como El Niño, que hace de la desalinización una alternativa complementaria para la seguridad hídrica del litoral.

Autor: Roberto Enrique Lastra Mier[1] y Álvaro Hernando Cardona González[2]

Palabras clave: Tasa por utilización del agua, aguas marinas, desalinización, bienes de uso público, El Niño, seguridad hídrica.

Introducción

El Decreto 700 del 7 de julio de 2026, que modifica la regulación de la TUA compilada en el Decreto 1076 de 2015, delimita el hecho gravado sobre la extracción de aguas continentales superficiales y subterráneas y reitera que «no son objeto de cobro […] las aguas marinas» (Presidencia de la República, 2026). Esta exclusión parece ser persistente y sistemática. El Decreto 155 de 2004 ya comprendía las aguas estuarinas y los acuíferos litorales, pero dejaba por fuera las aguas marítimas (Presidencia de la República, 2004), por lo que la continuidad de esta fórmula plantea una pregunta jurídica legítima: ¿qué justifica que un recurso natural renovable, calificado como bien de uso público y de interés y utilidad pública, pueda ser captado a gran escala sin quedar sometido a la tasa por utilización del agua ni a otro instrumento económico específicamente diseñado para internalizar los costos ambientales de su aprovechamiento?

Este planteamiento va mucho más allá de sus derivaciones estrictamente tributarias. Colombia como país bioceánico, posee litoral sobre el Caribe, el Pacífico y una considerable zona insular. En efecto, aproximadamente el 44,85 % de su territorio es marítimo, y doce departamentos y cuarenta y siete municipios tienen costa (Comisión Colombiana del Océano [CCO], 2026). Paralelamente, el IDEAM informó el 11 de junio de 2026 que las condiciones tipo del fenómeno El Niño ya estaban presentes y que existen probabilidades superiores al 95 % de persistencia y fortalecimiento durante el segundo semestre de 2026, con extensión posible hasta el primer trimestre de 2027 (IDEAM, 2026). En este contexto, la desalinización puede complementar, sin sustituir la gestión de la demanda, la protección de cuencas y la reducción de pérdidas, el abastecimiento de ciudades, islas y comunidades costeras expuestas a sequías recurrentes, pero al carecer de un sistema jurídico integrado de gestión de este recurso, se configura un vacío que urge abordar.

Metodología

Mediante el método jurídico-dogmático y documental, se contrastaron los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993, el Decreto-Ley 2324 de 1984, el Decreto 1541 de 1978, el artículo 96 de la Ley 633 de 2000, los Decretos 155 de 2004 y 700 de 2026, la Sentencia C-495 de 1996 de la Corte Constitucional y una decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la naturaleza y las competencias relativas a aguas marinas. La interpretación normativa se complementó con el estudio de Lastra Mier y Vergara (2017), quienes analizaron la evolución de las concesiones y la insuficiencia de reglas específicas para la desalinización en Colombia. El examen distingue entre la regulación general del dominio público marítimo y la regulación sectorial específica de la captación, transformación y valoración económica del agua marina.

La exclusión reglamentaria y sus posibles fundamentos

El artículo 43 de la Ley 99 de 1993 utiliza la expresión amplia «utilización de aguas» y dispone el cobro de la tasa a los usuarios del recurso hídrico, con exclusión de quienes lo aprovechan por ministerio de la ley (Congreso de la República, 1993). La disposición legal no contiene, sin embargo, una exclusión expresa ni tácita de las aguas marinas. Esta restricción aparece en el nivel reglamentario desde 2004, con el Decreto 155, fue posteriormente compilada en el Decreto 1076 de 2015 y es reproducida por el Decreto 700 de 2026. Por tanto, la exclusión de las aguas marinas tiene origen reglamentario, aunque se inserta en un sistema legal cuya destinación financiera y lógica de planificación se han construido alrededor de cuencas hidrográficas continentales.

El Decreto 700 recientemente expedido no ofrece en sus considerandos una motivación individualizada para excluir el mar, no obstante, de su estructura pueden inferirse varias razones históricas e institucionales que dan continuidad a este proceder. La fórmula tarifaria depende de variables de escasez, oferta, demanda e índice de uso del agua calculadas para cuencas, microcuencas, acuíferos y cuerpos continentales. Los recursos recaudados por la tasa además, se orientan principalmente a la protección, recuperación y monitoreo de cuencas y a los instrumentos de ordenación hídrica. El diseño administrativo se apoya en autoridades ambientales con competencias territoriales construidas a partir de referentes continentales, mientras el espacio marítimo articula atribuciones de DIMAR, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, ANLA, corporaciones autónomas regionales costeras y autoridades urbanas. Subyace, finalmente, la antigua percepción del agua oceánica como recurso prácticamente inagotable, la valoración que omite los costos ecológicos localizados de las bocatomas, el consumo energético, la ocupación del espacio público marítimo y la descarga de salmueras.

Estas razones explican en gran medida la exclusión, pero no necesariamente la justifican en el escenario actual. El Decreto-Ley 2324 de 1984 califica las aguas marítimas como bienes de uso público y permite a los particulares obtener concesiones, permisos o licencias para su uso y goce (Presidencia de la República, 1984). El Consejo de Estado ha reiterado esa naturaleza jurídica y ha mostrado la complejidad competencial que rodea su control ambiental (Consejo de Estado, 2024). Sin embargo, el régimen marítimo tradicional se concentra en la ocupación espacial, las obras y la seguridad de la navegación, y no adopta un régimen de uso del recurso natural, ni establece un sistema uniforme de medición del volumen captado ni una metodología para el cobro por el aprovechamiento del agua como recurso.

Desalinización y vacío regulatorio específico

De acuerdo con Lastra-Mier y Vergara (2017), se advierte que la desalinización constituye una alternativa frente al déficit hídrico en zonas costeras, particularmente bajo sequías asociadas al fenómeno de El Niño, que en el momento actual plantea enormes desafíos de adaptación, pero que exige total claridad sobre la naturaleza jurídica del recurso, las autoridades competentes, el título habilitante para captar el agua marina y sobre el control de los residuos salinos. Ese diagnóstico permanece sustancialmente vigente. Existen normas dispersas sobre ocupación de playas y aguas marítimas, licenciamiento, permisos de vertimiento y protección ambiental, pero no un cuerpo normativo integrado que regule el ciclo completo, por ejemplo, de una planta desalinizadora y menos aún de la utilización para tal fin, del recurso como tal.

Bajo esta premisa, no es exacto afirmar que la captación marina opera en un espacio totalmente ajeno al derecho. Los proyectos pueden estar sujetos, según sus características, a permisos, concesiones marítimas, evaluación ambiental, autorizaciones de vertimiento y reglas sanitarias. Cabe preguntarse: si se trata de proyectos u obras sujetos a licencia ambiental y se requiere autorizar o condicionar el uso del agua marina, ¿cómo se tramita el título habilitante que debería quedar incorporado a la licencia?, ¿qué cobros proceden por concepto de evaluación y seguimiento ambiental?, y ¿existe habilitación legal suficiente para establecer una tasa o contraprestación asociada a su captación y utilización?

En la actualidad no existe un desarrollo normativo para concesiones hídricas marinas equivalente al previsto para las aguas continentales, ni un registro nacional de volúmenes captados o estándares homogéneos para bocatomas y salmueras. En estas condiciones, la persistencia de la omisión regulatoria respecto de una tasa ambiental o de otro instrumento económico asociado al uso consuntivo o productivo del agua marina hace más notorio el vacío. Esta fragmentación reduce la seguridad jurídica de los promotores, dificulta al Estado la vigilancia acumulativa de los proyectos y lo priva de una fuente de recursos para financiar investigación, monitoreo y restauración de ecosistemas afectados.

Ahora, la regulación de un instrumento económico para concesiones hídricas marinas, no debería consistir en una simple y mecánica analogía de la tasa por uso del agua continental tratándose de aguas marinas. La disponibilidad volumétrica del mar no responde a la misma noción de escasez de una cuenca o un acuífero, al menos para su tasación. Una tasa o contraprestación marina tendría que internalizar costos diferentes, entre ellos la evaluación y el seguimiento, la afectación de organismos por captación, las alteraciones térmicas o salinas, la ocupación del espacio público, el consumo energético y los riesgos acumulativos sobre ecosistemas costeros. Asimismo, debería diferenciar entre el agua destinada al consumo humano esencial, especialmente en territorios insulares o comunidades vulnerables, y los usos industriales en todas las escalas, para evitar que el instrumento económico obstaculice el derecho humano al agua.

Lineamientos para una respuesta normativa

Una reforma coherente debe definir expresamente la captación y desalinización de aguas marinas, establecer un título ambiental y marítimo coordinado tanto para los aprovechamientos sujetos a licencia ambiental como para aquellos que no lo estén, asignar con claridad las competencias entre autoridades, exigir medición, reporte público y trazabilidad de los volúmenes captados y del concentrado salino, fijar criterios técnicos para la localización de bocatomas, la eficiencia energética, la descarga, la dilución y el monitoreo, y establecer, cuando corresponda, una tasa o contraprestación destinada a la gestión y restauración marino-costera.

Si se opta por una tasa autónoma, el legislador debería precisar los elementos esenciales de la tasa y el sistema y método tarifario conforme al artículo 338 constitucional. Una alternativa es que el Congreso aclarara expresamente el alcance del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 y habilitara una metodología diferenciada para aguas marinas.

Naturaleza y diseño del instrumento económico

Desde la perspectiva del principio de legalidad tributaria, la condición de bien de uso público de las aguas marinas no convierte automáticamente su aprovechamiento en un hecho generador de pago. En el régimen general de aguas, la legislación excluye de la TUA los usos ejercidos por ministerio de la ley (Congreso de la República, 1993). Estos corresponden esencialmente a aprovechamientos comunes destinados a satisfacer necesidades elementales y realizados sin derivaciones, máquinas o alteraciones relevantes del recurso (Presidencia de la República, 1978), por lo que no comprenden, en principio, captaciones tecnificadas, privativas o industriales como las requeridas por una planta desalinizadora.

También es necesario diferenciar los instrumentos económicos que podrían concurrir en esta actividad. En primer lugar, la tasa por utilización del agua prevista en el artículo 43 de la Ley 99 de 1993 constituye una tasa ambiental autónoma, destinada a financiar la protección y renovación de los recursos hídricos, aunque su finalidad pueda calificarse como predominantemente compensatoria; por ello, no debe confundirse con una tasa retributiva por contaminación (Corte Constitucional, 1996). En segundo lugar, las tarifas por evaluación y seguimiento ambiental recuperan los costos administrativos derivados de la tramitación y control de licencias, permisos, concesiones y autorizaciones, conforme al artículo 96 de la Ley 633 de 2000 (Congreso de la República, 2000). Finalmente, una contraprestación concesional podría retribuir el uso privativo o especial del dominio público marítimo. Una regulación futura podría articular estos instrumentos, pero debería definir con precisión sus respectivos hechos generadores y finalidades, evitar duplicidades materiales y determinar qué costo cubre cada cobro.

La amplitud literal del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 permitiría sostener que la «utilización de aguas» no se limita necesariamente al ámbito continental. Sin embargo, la exclusión sostenida desde 2004, la metodología basada en cuencas y la destinación histórica de los recursos generan incertidumbre suficiente para desaconsejar que una autoridad administrativa extienda unilateralmente la TUA a captaciones marinas. Esa actuación podría ser cuestionada por exceder la potestad reglamentaria o por desconocer la predeterminación del tributo. La opción jurídicamente más sólida sería una intervención legislativa que confirme la procedencia del cobro, delimite sus elementos esenciales y ordene una metodología distinta a la continental.

El diseño institucional también debe responder al carácter híbrido de la actividad. Una planta desalinizadora no solo extrae un recurso hídrico. Ocupa espacio marítimo o costero, instala infraestructura, transforma agua salada en agua dulce y genera un flujo concentrado que retorna al ambiente. Por ello, el título habilitante debería articular, en una sola ruta procedimental, la autorización marítima de DIMAR (ocupación) con la autorización ambiental (concesión, licencia ambiental, tal vez una reglamentación de usos) por la autoridad ambiental competente. La coordinación no implica confundir funciones. La autoridad marítima controla el uso del espacio y la seguridad, mientras la ambiental debe evaluar la captación, los efectos acumulativos, la salmuera, la energía empleada y la calidad de los ecosistemas receptores.

Finalmente, cualquier cobro debe incorporar criterios de proporcionalidad y justicia hídrica. No sería razonable tratar de igual manera una instalación destinada a asegurar el mínimo vital en una isla con estrés hídrico y una captación industrial intensiva. Podrían contemplarse tarifas diferenciales, mínimos exentos o reinversión territorial obligatoria, condicionados a estándares verificables de eficiencia y protección ambiental. Así, el instrumento económico no se convertiría en una barrera para el abastecimiento, sino en un mecanismo de gobernanza que haga transparentes los costos del aprovechamiento y financie la conservación del litoral.

Conclusiones

La exclusión categórica de las aguas marinas de la reglamentación de la tasa por uso del agua, responde principalmente, al origen continental y cuenco-céntrico del instrumento, a la fragmentación de competencias y a una concepción histórica de abundancia oceánica. Sin embargo, la reiteración de esa exclusión en 2026 carece de una justificación y deja sin respuesta integral a los aprovechamientos del recurso hídrico marino que pueden aumentar por razones climáticas, demográficas y tecnológicas. En una Colombia bioceánica y expuesta a sequías intensificadas por El Niño, la desalinización puede aportar resiliencia hídrica. Se necesitan en consecuencia reglas previas, claras y ambientalmente rigurosas. En otras palabras, el desafío no consiste únicamente en cobrar por el agua de mar, sino en construir un régimen que reconozca su condición de bien de uso público, distribuya competencias, prevenga impactos y garantice que cualquier ingreso económico se reinvierta en la protección del patrimonio marino-costero.

Referencias

Comisión Colombiana del Océano. (2026, 7 de junio). Colombia se une al llamado global por la protección de los océanos. https://cco.gov.co/colombia-se-une-al-llamado-global-por-la-proteccion-de-los-oceanos/

Congreso de la República de Colombia. (1993). Ley 99 de 1993, artículo 43. Diario Oficial 41.146. https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=297

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. (2024, 3 de julio). Decisión de conflicto de competencias, rad. 11001-03-06-000-2023-00616-00. https://www.consejodeestado.gov.co/portal-sala/Decisiones/32.%20%20Exp%202023-00616.pdf

Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales [IDEAM]. (2026, 11 de junio). Ideam indica que las condiciones tipo «El Niño» ya se encuentran presentes. https://www.ideam.gov.co/sala-de-prensa/noticia/ideam-indica-que-las-condiciones-tipo-el-nino-ya-se-encuentran-presentes

Lastra-Mier, R., & Vergara, A. R. (2017). Desalinización, evolución legislativa de los procesos de concesión. Colombia como caso de estudio. Santiago, (143), 446-460. e-ISSN 2227-6513. https://santiago.uo.edu.cu/index.php/stgo/article/view/2547

Presidencia de la República de Colombia. (1984). Decreto-Ley 2324 de 1984, artículo 166. https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=78442

Presidencia de la República de Colombia. (2004). Decreto 155 de 2004. https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=13545

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Corte Constitucional de Colombia. (1996). Sentencia C-495 de 1996. https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma_pdf.php?i=28374

Presidencia de la República de Colombia. (1978). Decreto 1541 de 1978, artículo 32. https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=1250

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[1] Docente investigador, Facultad de Ciencias Jurídicas, Universidad del Atlántico. Correo: robertolastra@uniatlantico.edu.co UNESCO/IOC Ocean Expert  Profile https://www.oceanexpert.net/expert/34168 RESEARCHGATE: https://www.researchgate.net/profile/Roberto-Lastra Google Scholar: https://scholar.google.com/citations? Investigador Asociado CEMarin. Investigador Asociado CIOBA AIP

[2] Docente investigador Asociado, Departamento de Derecho del Medio Ambiente, Universidad Externado de Colombia. ORCID: 0009-0003-3811-9840. Correo: alvaro.cardona@uexternado.edu.co²

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