La fallida delimitación del Páramo de Santurbán

Juan David Ubajoa Osso*

El páramo de Santurbán está, nuevamente, en el centro de atención de los colombianos. Se dice que nuevamente porque los problemas que se han generado en torno a ese páramo no son de hoy. Por ejemplo, en el 2009 se dio una gran manifestación ciudadana en contra del proyecto minero que quería adelantar la empresa canadiense Eco Oro en Santurbán, manifestación que produjo que a esta empresa se le negara la licencia ambiental en su primer intento por obtenerla, aunque después, gracias a cambios en la estructura del proyecto, se la concedieron (Semana Sostenible, 2017a); el año pasado gran parte de la población de Vetas (Santander) quedo inconforme con la prohibición absoluta de proyectos mineros y de hidrocarburos en los páramos que ha emanado de la Sentencia C-035 de 2016 de la Corte Constitucional[1], porque esas personas alegan que la prohibición mencionada pone en riesgo su subsistencia al impedir el desarrollo de actividades que son la principal fuente de ingresos del municipio (Semana Sostenible, 2016); entre otros.

Actualmente, el páramo de Santurbán ha vuelto a adquirir protagonismo por dos motivos: el primero es el proyecto minero de Soto Norte que pretende adelantar la Sociedad Minera de Santander (Minesa) que, como esta misma ha dicho, implicaría el desarrollo de la mina subterránea de oro más grande de Colombia (Minesa, 2017) y que ha producido rechazo por parte de una buena porción de los santandereanos y de los ambientalistas[2]; y el segundo es la reciente Sentencia T-361 de 2017 de la Corte Constitucional, que ha tumbado la delimitación del páramo de Santurbán. Esta providencia ha sido objeto de varios textos periodísticos[3] y, como siempre ocurre con las sentencias polémicas, hay quienes la han alabado y quienes la han criticado fuertemente. Sin embargo, aún no se han analizado las principales razones jurídicas que han llevado a la Corte a tomar la decisión esbozada. Por tanto, en este breve espacio se hará un análisis sucinto de esas razones.

La Sentencia T-361 de 2017 es el resultado de la tutela interpuesta por la representante legal de la Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez y varios miembros del Comité para la Defensa del Agua y del Páramo de Santurbán en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS). Los demandantes expusieron diferentes argumentos en contra del proceso de delimitación del páramo de Santurbán y del acto administrativo general que contiene esta delimitación: la Resolución 2090 de 2014. Entre los diferentes argumentos, aquí solo interesa destacar el que fue acogido por la Corte Constitucional, que se refiere a la vulneración del derecho fundamental de participación derivada de que a los actores y, en general, a la comunidad interesada en la delimitación se les impidió intervenir en el proceso de delimitación. Este proceso no está reglamentado en ninguna norma jurídica. Es este el marco en que se ubica el análisis de la Corte porque al no existir normativa específica acude a las disposiciones superiores, que en ningún caso pueden ser desconocidas por las autoridades públicas, y a su jurisprudencia.

Así, la Corte expone que además de existir el derecho fundamental de participación, que es una manifestación del principio democrático del Estado social de derecho colombiano, existe el derecho fundamental de participación ambiental, que no proviene de la ley sino de los artículos 2 y 79 de la Constitución Política de Colombia de 1991[4], que se manifiesta en los ámbitos político, judicial y administrativo y que se ha convertido en un elemento indispensable para materializar el desarrollo sostenible y una apropiada distribución de las cargas que provienen de la protección ambiental. En este caso, se hizo énfasis en la manifestación del derecho citado en el ámbito administrativo, debido a las circunstancias fácticas. En dicho ámbito, al ser la participación ambiental un derecho fundamental, su presencia no puede ser ignorada por la Administración Pública en ninguna esfera decisional de carácter ambiental, bien sea de reglamentación o de planificación. En consecuencia, la Administración Pública está en la obligación de escuchar a las comunidades que puedan llegar a verse afectadas por una decisión que aquella planea tomar, tanto si el eventual perjuicio ha de recaer sobre el medio ambiente como si ha de recaer sobre las condiciones de vida de las comunidades. Pero no solo tiene la obligación de escucharlas, sino también de deliberar y llegar a un acuerdo razonado con las comunidades, el cual debe tener como base el interés general y el consentimiento libre e informado de las comunidades.

La Corte, además, desarrolla los elementos esenciales del derecho fundamental de participación ambiental: el primero es el acceso a la información, que permite que cualquier ciudadano interesado pueda fortalecer su opinión ante el asunto respectivo, lo cual enriquece el debate y, en consecuencia, permite que se puedan alcanzar mejores resultados; el segundo es la participación pública y deliberativa de la comunidad, la cual debe ser previa, amplia, deliberada, consciente, responsable, eficaz, debe tener un enfoque local y debe garantizar que los ciudadanos interesados puedan intervenir en igualdad de condiciones; y el tercero es la existencia de herramientas administrativas y judiciales que permitan defender los anteriores elementos. La Corte llega a la conclusión de que el derecho mencionado tiene plena aplicación en los procesos de delimitación de áreas de páramo debido a que no puede existir ningún espacio vedado para la intervención ciudadana cuando las comunidades puedan resultar perjudicadas con una decisión de la Administración Pública. Asimismo, que a los demandantes se les ha violado el derecho mencionado porque se les ha impedido ejercer los dos primeros elementos esenciales de este y, además, que a la generalidad de la comunidad interesada se le ha violado el derecho debido a que se le ha imposibilitado el desarrollo del segundo elemento de este. Es decir, la Corte no solo ha decidido proteger el derecho fundamental de participación ambiental de los demandantes, sino de todas las personas que se puedan ver perjudicadas con la delimitación. Esta decisión es muy amplia. La Corte ha estimado que tanto a los accionantes como a todos los interesados en el proceso de delimitación se les ha violado el derecho en cuestión porque el MADS no abrió espacios de diálogo y deliberación que buscaran el consentimiento libre e informado de la comunidad, lo cual se debió hacer mediante una convocatoria pública que permitiera la intervención de todos los posibles perjudicados con la delimitación. También ha considerado que a los actores se les ha vulnerado el derecho citado porque, a pesar de que solicitaron información al MADS por medio de derechos de petición, no se les facilitó el proyecto de resolución de delimitación del páramo de Santurbán ni otros documentos expresa y debidamente solicitados.

Como consecuencia de las consideraciones expuestas, la Corte decide dejar sin efecto la Resolución 2090 de 2014 y ordena al MADS que vuelva a realizar el proceso de delimitación del páramo de Santurbán, pero atendiendo el derecho fundamental de participación ambiental. De hecho, le especifica los pasos mínimos que debe dar en el desarrollo del proceso de delimitación para garantizar el derecho citado. No obstante, la pérdida de vigencia de la Resolución 2090 de 2014 se hará efectiva dentro de un año, contado a partir de la notificación de la Sentencia T-361 de 2017 al MADS. La prolongación de la vigencia de la delimitación se debe a que no se quiere dejar desprotegido al páramo, ya que el hecho de que no esté delimitado implica que formalmente no es un páramo, y esto se podría prestar para interpretaciones perversas como, por ejemplo, que en esa zona del país es viable desarrollar proyectos mineros y de hidrocarburos porque al no estar delimitada no aplica la prohibición de estos proyectos que ha establecido la Ley 1753 de 2015, Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, y que ha ampliado la Sentencia C-035 de 2016 de la Corte Constitucional.

Como se puede inferir de la exposición de los principales motivos jurídicos de la Corte, son muchos los temas que se podrían abordar con base en la Sentencia T-361 de 2017. Por ejemplo, ¿es correcto hablar de un derecho fundamental de participación ambiental como una categoría jurídica autónoma? A primera vista parece que no y que lo que sucede es que existe una concurrencia de derechos como, por ejemplo, la participación, el acceso a la información, el debido proceso, entre otros. Sin embargo, hay un tema que preocupa de manera profunda: ¿qué va a pasar con la delimitación del resto de páramos del país? El páramo de Santurbán fue el primero que se delimito y para poder concretar su delimitación hubo que superar muchos inconvenientes. Por esto es que se convirtió en el modelo a seguir para la delimitación de los demás páramos que se han delimitado. ¿Será que en ningún proceso de delimitación se han tenido en cuenta a las personas interesadas? En caso de así haya sido: muy grave. Por un lado, el Estado sigue ignorando las difíciles condiciones socio-económicas de una parte de su población y, por otro, se han adelantado delimitaciones, que no son nada baratas, llamadas al fracaso. Esto perjudica seriamente dos tipos de protección que tienen el respaldo del ordenamiento constitucional: social y ambiental. Por consiguiente, es conveniente que el MADS replantee la estructura del proceso de delimitación que ha de adelantar en los páramos que aún no han sido objeto de este proceso para evitar que las futuras delimitaciones impliquen problemas sociales y ambientales. Pero no solo conviene que la replantee en el sentido de acatar todos los pasos mínimos que le ha indicado la Corte Constitucional, como ya ha dicho el MADS (2017) que hará, sino que cambie su visión ante el proceso. Esto es: es menester que module su posición ante las personas que viven en los páramos, en las zonas aledañas a estos y, en general, en todas las áreas rurales que interesan por motivos de protección ambiental como, por ejemplo, las áreas protegidas. Pues un sentido y actuar más sociales serían muy útiles para avanzar no solo en la salvaguarda ambiental, sino en la calidad de vida de las personas.

*Miembro del grupo de investigación en Derecho del Medio Ambiente

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[1] Esta providencia es el producto de una demanda de inconstitucionalidad que impugnó varias normas jurídicas y, por tanto, versa sobre diferentes temas. Aquí solo interesa destacar la prohibición absoluta de actividades de minería e hidrocarburos en los páramos. La cual proviene de la declaratoria de inconstitucionalidad de los incisos 1, 2 y 3 del parágrafo 1 del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, por parte de la providencia en cuestión. El inciso 1 del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 establece una prohibición general de actividades agropecuarias, mineras y de hidrocarburos en los páramos y el inciso 1 del parágrafo 1 del mismo artículo contenía dos excepciones a esa prohibición general: la primera se refería a los proyectos mineros anteriores al 9 de febrero de 2010 y la segunda hacía alusión a los proyectos de hidrocarburos anteriores al 16 de junio de 2011. Si el respectivo proyecto cabía dentro de alguna de estas salvedades, podía ser ejecutado hasta el final, pero no había posibilidad de prorrogarlo. Al estudiar la constitucionalidad de esas excepciones, la Corte Constitucional considero que existía una colisión entre el derecho a la libertad económica y de empresa y los derechos a gozar de un ambiente sano y al agua. Todos estos derechos tienen el mismo valor en abstracto, todos cuentan con el amparo del ordenamiento constitucional y, como cualquier derecho, ninguno reviste el carácter de absoluto. En esta oportunidad, se resolvió la pugna mencionada a favor de los derechos a gozar de un ambiente sano y al agua porque se estimó que, de conformidad con las circunstancias del caso, prevalecían sobre el derecho a la libertad económica y de empresa. Esta decisión se apoyó en dos aspectos importantes: el primero es el valor estratégico de las zonas de páramo y su marcada vulnerabilidad y el segundo es la falta de protección efectiva de estas zonas por parte del ordenamiento jurídico.

[2] Se ha dicho incluso que, por una cuantiosa donación de dinero para el posconflicto, el presidente Juan Manuel Santos Calderón se ha comprometido con los inversionistas de los Emiratos Árabes Unidos –los cuales, según Darren Bowden, presidente de Minesa, son los únicos inversionistas del proyecto de Soto Norte (Portafolio, 2017)– a permitir el desarrollo de proyectos mineros en el páramo de Santurbán. Por ejemplo, Mejía Arguello (2017) ha expresado: «Parece que el presidente Santos, de paseo por los Emiratos Árabes, feriando el país, no se ha dado cuenta lo que significa el páramo de Santurbán para millones de personas que viven en el Gran Santander […] El Presidente en los escenarios internacionales se muestra como el defensor del medio ambiente pero su política minera arrasa ecosistemas fundamentales para la vida. Cree el Sr. Presidente, que los 45 millones de dólares que le “regalaron” para el posconflicto, compensan los pasivos que va a dejar la destrucción que va a causar Minesa (Los árabes) en el páramo». Este tipo de comentarios también han sido difundidos por el alcalde de Bucaramanga, Rodolfo Hernández, quien ha manifestado: «[…] La comunidad quedó con la sensación de que el viaje del señor presidente –a los Emiratos Árabes Unidos–, faltándole meses para que termine su gobierno, nos va a dejar semejante problema. Es decir, lo vamos a recordar por dejarnos sin agua» (El Espectador, 2017b). Ante este tipo de comentarios ya se ha pronunciado el Gobierno nacional a través del ministro de ambiente y desarrollo sostenible, Luis Gilberto Murillo, quien, además, respondió de manera directa al alcalde de Bucaramanga: «no hay ninguna actividad ni proceso de licenciamiento de ningún proyecto en área de páramo […] las afirmaciones del señor Alcalde no tienen ningún asidero en la realidad. Y realmente son afirmaciones irresponsables y desinformadas […]» (MADS, 2017).

[3] Por ejemplo, véase El Espectador (2017a); El Tiempo (2017); RCN Radio (2016); Semana (2017); Semana Sostenible (2017b).

[4] El artículo 2 determina que uno de los fines esenciales del Estado colombiano es «facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación» y el artículo 79 establece que «Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo […]».

BIBLIOGRAFÍA

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El Espectador (20 de noviembre de 2017b). “A Santos lo recordaremos por dejarnos sin agua”: alcalde de Bucaramanga. Recuperado de https://www.elespectador.com/noticias/medio-ambiente/santos-lo-recordaremos-por-dejarnos-sin-agua-alcalde-de-bucaramanga-articulo-724183

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Mejía Arguello, L. A. (16 de noviembre de 2017). Santurbán NO se vende, señor Presidente. En Movimiento Cívico. Conciencia Ciudadana. Recuperado de http://concienciaciudadana.org/santurban-no-se-vende-senor-presidente/

Minesa (21 de noviembre de 2017). Nuestro proyecto. Recuperado de http://www.minesa.com/nuestro-proyecto/

Portafolio (15 de noviembre de 2017). Mina en la que invirtió Emiratos Árabes Unidos está fuera de los límites del páramo Santurbán. Recuperado de http://www.portafolio.co/negocios/empresas/entrevista-con-darren-bowden-sobre-paramo-de-santurban-511687

RCN Radio (29 de diciembre de 2016). Fallo de Corte Constitucional sobre Santurbán pondría en “jaque” la delimitación de páramos. Recuperado de http://www.rcnradio.com/medioambiente/fallo-sobre-santurban-pondria-en-jaque-la-delimitacion-de-los-paramos/

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Semana Sostenible (7 de noviembre de 2017b). Corte Constitucional tumba delimitación de Santurbán y da un año para nueva resolución. Recuperado de http://sostenibilidad.semana.com/medio-ambiente/articulo/santurban-corte-tumba-delimitacion-y-da-un-ano-para-nueva-resolucion/38924