La motivación del acto administrativo como control ambiental: el Consejo de Estado y las cuotas de pesca de tiburón (Resolución 350 de 2019)

Autora: Angela María Amaya Arias, Docente Investigadora

A finales de 2019, las redes sociales en Colombia se llenaron de imágenes de tiburones y de un mensaje alarmante: el Gobierno, se decía, había autorizado “cazar tiburones” y comercializar sus aletas. La indignación fue inmediata. Colectivos ambientalistas y animalistas, ciudadanos y hasta universidades reaccionaron pidiendo por escrito retirar la norma, y la Procuraduría solicitó modificarla o revocarla por falta de información científica suficiente. En el centro de la tormenta estaba la Resolución 350 de 2019 del Ministerio de Agricultura, que fijó las cuotas globales de pesca para 2020. Casi siete años después, el Consejo de Estado tuvo la última palabra[1]. Y vale la pena contarla bien, porque —como en 2019— es muy fácil malinterpretarla.

¿Qué decía realmente la resolución?

La Resolución 350 no “abrió” la caza de tiburones. Las cuotas de pesca de esta especie venían fijándose desde hacía años (125 toneladas en el Caribe y 350 en el Pacífico), y el llamado “aleteo” —cortar las aletas y devolver al animal al mar, aún vivo— ya estaba prohibido. Lo que encendió la polémica fue una novedad puntual: por primera vez la norma incluyó de manera expresa una cuota de aletas de tiburón (5,2 toneladas en el Caribe y valores para tres especies en el Pacífico), que hacían parte de la cuota general del recurso. Ante el revuelo, el propio Ministerio expidió en diciembre de 2019 la Resolución 434, que retiró de la norma las expresiones “aleta de tiburón” para, en sus palabras, aclarar la interpretación equivocada[2].

Qué decidió el Consejo de Estado (y qué NO decidió)

Esta es la parte que hoy conviene explicar con calma. El 25 de junio de 2026, la Sección Primera del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Carlos Fernando Mantilla, declaró la nulidad parcial de la Resolución 350 de 2019, únicamente en cuanto fijó las cuotas de tiburón. Pero no lo hizo porque pescar tiburones esté prohibido —la Sala precisó que la captura dirigida está prohibida para la pesca industrial y que la cuota opera sobre la pesca artesanal, único ámbito en que el aprovechamiento está permitido—, ni porque las cuotas fueran, en sí mismas, contrarias al ambiente. De hecho, la Sala consideró que el sistema de cuotas es, como instrumento normativo, el mecanismo que el ordenamiento dispuso para el aprovechamiento sostenible, y reservó para el segundo cargo la pregunta por el sustento de la cuota concreta. Dicho de manera sencilla, el problema no fue el qué (el número de la cuota), sino el cómo se llegó a él.

Dos reproches, dos suertes

La demanda planteó dos cuestionamientos. El primero, de fondo: que las cuotas vulneraban la “Constitución Ecológica” y el principio de precaución. La Sala lo negó. Razonó que la Constitución exige un aprovechamiento sostenible de los recursos, no una prohibición absoluta; que la Convención CITES regula el comercio internacional de especies, no la pesca interna,  aunque la Sala precisó que opera como criterio interpretativo de los deberes constitucionales; y que el principio de precaución no exime a quien demanda de acreditar el peligro de un daño grave e irreversible, prueba que en este caso no se aportó. Conviene precisar que el cargo no prosperara significa que el daño alegado no se demostró en el proceso, no que el juez haya constatado que no exista.

El segundo reproche sí prosperó: la falta de motivación. Y por una razón que hace eco de lo que la Procuraduría ya había advertido en 2019. La norma que rige estas cuotas obliga a que la propuesta técnica se construya “con base en las mejores evidencias científicas” y teniendo en cuenta la información que poseen las entidades vinculadas al sector[3]. La Sala encontró que esa información —incluida la que tenían organizaciones científicas sobre el estado de las poblaciones de tiburón— no se convocó antes de expedir el acto, sino que llegó después. En otras palabras: no basta con tener algún soporte técnico; hay que demostrar que se reunió y se consideró la mejor evidencia disponible antes de decidir. Como el reproche se sustentó solo frente al tiburón, solo esa parte de la resolución cayó. Y la Sala añadió una precisión importante: la legalidad de un acto se examina tal como fue expedido, de modo que la Resolución 434, posterior, no subsana el defecto de motivación con el que nació la Resolución 350.

Por qué es interesante

La decisión muestra una forma menos obvia de proteger el ambiente. El juez no impuso un resultado —ni “pesque tanto” ni “no pesque”— ni se dedicó a revisar si las cifras eran técnicamente correctas, terreno que reconoció como propio de la administración. Lo que exigió fue rigor en el camino: que la decisión se construya sobre la mejor ciencia disponible y que ello quede demostrado. Así, el deber de motivar un acto deja de ser un formalismo de redacción y se convierte en una garantía sustantiva. Podría decirse que el control de la motivación se “enverdece”: se vuelve una puerta para que la mejor información científica entre, de verdad, en la decisión ambiental.

Una conexión con Escazú

Esta lógica sintoniza con algo muy actual. Desde diciembre de 2024, Colombia es parte del Acuerdo de Escazú, el tratado regional de “democracia ambiental” cuyo primer pilar es, justamente, el acceso a la información y la toma de decisiones ambientales bien informadas[4]. La sentencia no aplica Escazú —no podía, pues el acto es de 2019—, pero apunta en la misma dirección: decisiones ambientales apoyadas en información sólida y verificable. Eso sí, conviene no confundir planos: lo que la Sala exigió fue reunir la información técnica entre entidades, no la participación de las comunidades, no la participación de las comunidades, pretensión que la Sala negó por ser ajena a la naturaleza del medio de control.

En síntesis

Para no repetir el error de 2019, esta vez al revés: el Consejo de Estado no prohibió pescar tiburones ni ordenó al Estado hacer algo en particular. Se limitó a anular, por falta de motivación, la cuota de tiburón de 2020. De hecho, como esa resolución fijó cuotas solo para ese año, hoy ya no está vigente; por eso el valor del fallo no está en retirar una cuota actual, sino en el estándar que queda sentado: las decisiones ambientales deben apoyarse en la mejor evidencia científica efectivamente reunida antes de decidir. En tiempos de Escazú, ese estándar —en apariencia procedimental— es una de las mejores herramientas para que la ciencia pese, de verdad, en lo que decidimos sobre la naturaleza.

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[1]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de junio de 2026, radicación 11001-03-24-000-2019-00527-00, C.P. Carlos Fernando Mantilla Navarro. Se debatía la legalidad de la Resolución 350 de 2019 (cuotas globales de pesca para 2020); la Sala declaró la nulidad parcial del acto, limitada a las cuotas del recurso tiburón, por defecto de motivación.

[2]Sobre la controversia de 2019: el Ministerio de Agricultura expidió luego la Resolución 434 de 2019, que retiró de los artículos 1.º y 2.º de la Resolución 350 las expresiones “aleta de tiburón” para aclarar la interpretación que se le dio.

[3]Decreto 1071 de 2015, artículo 2.16.1.2.3, sobre la actuación del Comité Ejecutivo para la Pesca con base en las mejores evidencias científicas y la información estadística confiable de las entidades vinculadas a la actividad pesquera.

[4]Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (Escazú); aprobado por la Ley 2273 de 2022; declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-359 de 2024, M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar; en vigor para Colombia desde el 24 de diciembre de 2024.

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