La realinderación de las Reservas Forestales: ¿Un ejemplo de regresión del Derecho Ambiental?

Ángela María Amaya Arias*

En el mes de noviembre del 2017, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible puso a disposición la consulta pública del proyecto de resolución “Por la cual se adoptan los términos de referencia para la realización de los estudios con base en los cuales las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible desarrollarán los procesos de realinderación, integración y recategorización de las Reservas Forestales”.

Este proyecto de Resolución tiene por objeto establecer una ruta para la toma de decisiones y para sustentar los procesos de realinderación, integración y recategorización de las Reservas Forestales, tanto nacionales como regionales; permitiendo a las CAR, si se cumplen determinadas circunstancias, modificar (para ampliar o disminuir) la extensión de estas reservas. Y si bien estaba en mora una regulación de estas áreas tan importantes para el país, el proyecto de resolución no fue recibido de manera pacífica por el sector ambiental colombiano, causando una importante preocupación para académicos y ambientalistas quienes presentaron diferentes argumentos en relación con el texto del documento[1], tales como:

1. El concepto “realinderar” es solo “un término que disfraza otros intereses, como el de sustraer áreas y pasar por agache los protocolos de restauración” (El Tiempo, 2017). Además, este concepto “abriría la puerta a la reducción de las áreas de reserva para permitir su urbanización, sin que se exija la correspondiente compensación ambiental”. (El Colombiano, 2017).
2. Disminuir las áreas de las reservas forestales “porque tienen algún grado de degradación va en contra del principio de progresividad y de los objetivos de conservación del ministerio, que tiene el deber de hacer todo lo contrario: invertir en restauración ecológica”. (El Tiempo, 2017). Además, se señaló que es preocupante que “se permita o haya laxitud en relación con el deterioro del estado de una reserva para propiciar su sustracción o realinderamiento”. (El Colombiano, 2017).
3. Las Corporaciones Autónomas Regionales serían juez y parte: “se les asigna la tarea de hacer los estudios para evaluar el estado de la reserva y, a la vez, decidir su futuro”. (El Tiempo, 2017).
4. Se señaló que este mecanismo se puede convertir “en una forma burda que puede significar un incentivo perverso para deteriorar reservas forestales en Colombia. Es posible que personas con propósitos económicos empiecen a causar degradación para realinderar”. (El Espectador, 2017).

Aunque existen diversos argumentos que justifican la preocupación del sector ambiental, se destaca aquel que menciona el principio de progresividad; por su inevitable relación con el Principio de No Regresión del Derecho Ambiental, el cual ha sido entendido como “la limitación a los poderes públicos, de disminuir o afectar de manera significativa el nivel de protección ambiental alcanzado, salvo que esté debidamente justificado”.(AMAYA ARIAS, 2015) Se trata de un principio implícito, relativo y jurídicamente vinculante, con un fundamento legal y constitucional cada vez más consolidado, y cuyos límites deberán ser determinados en cada caso concreto. En consecuencia, una medida se entenderá regresiva y, por tanto, jurídicamente inadmisible, cuando reduzca o afecte significativamente el nivel de protección ambiental alcanzado, salvo que esté debidamente justificado.

Uno de los ejemplos que ha trabajado la doctrina sobre este principio es la “desclasificación de espacios protegidos”[2] en el ordenamiento español, y considero que es un caso de referencia muy útil para la problemática que se viene analizando. Es claro que si la finalidad de las normas e instrumentos de las zonas de especial protección ambiental es el mantenimiento de las condiciones ecológicas y la conservación de la biodiversidad; cualquier disminución o alteración de los niveles de protección debe ser cuidadosamente restringida y motivada.

Para lo anterior, el ordenamiento español ha previsto un estricto régimen de desclasificaciones, y, por ejemplo, sólo podrá alterarse la delimitación de los espacios naturales protegidos reduciendo su superficie total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. Concretamente, para que esto suceda, toda alteración está sujeta a tres requisitos: 1. La alteración del espacio debe provenir de cambios provenientes de la evolución natural, por lo que no deben ser tenidos en cuenta para estos efectos los inducidos por acciones del hombre. 2. Se exige la demostración científica de la evolución natural que ha determinado los cambios capaces de justificar la alteración, de acuerdo con el estado de la ciencia y con la utilización de las mejores tecnologías disponibles. 3. El procedimiento que estudie la procedencia o no de esta desclasificación debe someterse a un mecanismo de participación pública, con el fin de propiciar un debate que contribuya a la determinación del carácter justificado o no de la alteración que se pretende. (PAREJO ALFONSO & ROGER FERNÁNDEZ, 2014, p. 169)

Ahora, de acuerdo con los Términos de Referencia del proyecto mencionado, realinderar es “establecer unos nuevos límites para excluir un área de reserva forestal o ampliarla en extensión incluyendo una nueva área”. Es decir, realinderar se diferencia de sustraer, porque el primer proceso puede ser utilizado para ampliar o excluir la extensión de la reserva. En este último caso, el procedimiento para excluir busca “prescindir de un área que actualmente hace parte de la reserva forestal, mediante un proceso de realinderación”. Este procedimiento podrá realizarse, de acuerdo con la ruta de decisión establecida, cuando “el estado actual de la reserva no está acorde con sus objetivos de declaratoria, su categoría o con sus objetivos de conservación”. Y como señala el mismo documento, esta situación se hará evidente “mediante la revisión de los atributos de la biodiversidad, los objetivos de conservación, el contexto de manejo y las perspectivas de viabilidad en el largo plazo, a partir del reforzamiento de las estrategias de conservación de la reserva forestal, y en este sentido, este análisis en ningún caso se realiza con el fin de desarrollar un proyecto específico en el área de la reserva forestal”.

La ruta de decisión establecida en el documento incluye una serie de fases previas y necesarias para llegar a la decisión final de una realinderación para exclusión, que deberá sustentarse cuando se evidencie que se presenten áreas específicas dentro de la reserva forestal que se han venido degradando desde la declaratoria de ésta, y que a pesar de implementar estrategias de manejo no se ha logrado recuperar su funcionalidad ecológica, la oferta de servicios ecosistémicos y el cumplimiento de los objetivos de conservación.

Adicionalmente, se señalan los aspectos que debe contener el documento de sustentación de la realinderación para la exclusión; que detalle, entre otras cosas; las causas por las cuales la implementación de las estrategias de manejo no conllevaron a recuperar la funcionalidad ecológica de las áreas y que con la excusión de estas áreas no se promueven o incrementan los factores de deterioro ambiental en la reserva forestal, etc.

De lo anterior puede establecerse que se contemplan una serie de criterios para justificar la exclusión de dichas áreas de la reserva forestal. Ahora, si puede decirse que estos criterios son algo flexibles, y pueden interpretarse de una manera amplia; afectando la protección que caracteriza a estas zonas. De esta manera, puede afirmarse que de aprobarse la realinderación para la exclusión como procedimiento, se estaría causando una regresión en el Derecho Ambiental, al disminuirse el nivel de protección alcanzado con la declaratoria de una reserva forestal. No obstante, no todas las regresiones son contrarias al ordenamiento jurídico, pues en ciertos casos, como la evidente desaparición de los valores ambientales de una zona de protección, se requiere una justificación cualificada para permitir dicha regresión.

Entonces, la realinderación debe ser un procedimiento excepcional, rígido y reglado; con una motivación que deberá ser razonada, pormenorizada y particularizada, obligación que se encuentra en cabeza del Estado, quien deberá desvirtuar la presunción de invalidez prima facie que pesa sobre las medidas supuestamente regresivas. (AMAYA ARIAS, 2016, p. 488)

De acuerdo con lo anterior, los Términos de Referencia deberían tener mayor rigidez, y únicamente permitir la realinderación para exclusión cuando se haya dado una desaparición irreversible de los fundamentos de la protección, causada por la evolución natural, que se encuentre científicamente demostrada, y cuando dicho procedimiento se realice de la misma forma jurídica que el procedimiento por el que se declara la reserva, incluyendo un mecanismo de participación pública. Se considera que, de esta manera, una argumentación fundamentada en el principio de No Regresión puede permitir una interpretación más estricta del procedimiento de realinderación.

Bibliografía.

AMAYA ARIAS, Á. M. (2015). “Aplicación práctica del principio de no regresión en el derecho ambiental colombiano: especial referencia a la protección de los páramos y las zonas de reserva forestal.”En Lecturas sobre Derecho del Medio Ambiente. Tomo XV (pp. 39–74). Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

AMAYA ARIAS, Á. M. (2016). El Principio de No Regresión en el Derecho Ambiental. Madrid: Iustel.

CORREA, S. (diciembre 28 de 2017). Límites de reservas serían redefinidos. EL COLOMBIANO. Recuperado de http://www.elcolombiano.com/medio-ambiente/limites-de-reservas-serian-redefinidos-YB7928221

LÓPEZ RAMÓN, F. (2011). “El principio de no regresión en la desclasificación de los espacios naturales protegidos en el Derecho español.” Revista de Derecho Ambiental. Doctrina, Jurisprudencia, Legislación Y Práctica. Aranzadi, 20(2), 13–27.

PARDO IBARRA, T. (diciembre 28 de 2017). Proyecto de Minambiente pondría reservas forestales en riesgo: ambientalistas. EL TIEMPO. Recuperado de http://www.eltiempo.com/vida/medio-ambiente/proyecto-de-minambiente-pondria-reservas-forestales-en-riesgo-ambientalistas-166184

PAREJO ALFONSO, L., & ROGER FERNÁNDEZ, G. (2014). Comentarios a la Ley de Suelo. Texto conforme a la Ley 8/2013 y a la STC 141/2014. Valencia: TIRANT LO BLANCH.

SILVA NUMA, S. (diciembre 26 de 2017). Reservas forestales, ¿en vilo? EL ESPECTADOR. Recuperado de https://www.elespectador.com/noticias/medio-ambiente/reservas-forestales-en-vilo-articulo-730515

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[1] Incluso se envió una carta al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expresando dicha preocupación (Revista Semana, 2018).

[2] Es el cese de los efectos de declaración de un espacio natural protegido, comprendiendo tanto el cese referido a la totalidad del correspondiente espacio como el que se limita a una parte del mismo. (LÓPEZ RAMÓN, 2011, p. 14)

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Imagen tomada de: http://www.entrenotasrosa.com/2013/09/montes-de-oca-destino-de-expedicion.html