18 de enero de 2022
Licencia Social y Fracking – Resolución 904 de 2020 Ministerio del Interior y de Minas y Energía
El gobierno nacional emitió recientemente la Resolución 904 de 2020 “por la cual se fijan los lineamientos sociales para el desarrollo de los Proyectos Piloto de Investigación Integral en Yacimientos No Convencionales de Hidrocarburos a través de la técnica de Fracturamiento Hidráulico Multietapa con Perforación Horizontal”. Dicha técnica, mejor conocida como fracking, se ha constituido en uno de los temas más álgidos en diferentes ámbitos de discusión nacional. Una de las dimensiones de este amplio debate ha gravitado en torno al alcance de la participación de las comunidades locales en la determinación de uso del territorio y la eventual ejecución del proyecto a través de la denominada “Licencia Social”. El presente documento busca profundizar en esta noción con el fin de poder aportar elementos de cara al relacionamiento futuro que debe existir entre la industria extractiva y las comunidades locales.
por: Juan David López Pérez*
En este orden de ideas, el estudio se divide en dos partes, en la primera, se analizarán las diferentes concepciones y lugares comunes en torno a la noción de licenciamiento social expresadas por diferentes actores con incidencia en la ejecución de esta técnica y se profundizará en los desarrollos conceptuales realizados por la academia en torno a la figura. En la segunda parte, se traerán algunos ejemplos representativos de procesos de licenciamiento social en el mundo, con el fin de generar conclusiones y recomendaciones a la implementación de los lineamientos impartidos por el gobierno nacional.
- ¿Cuál ha sido la discusión respecto a la licencia social en los Proyectos Piloto de Investigación Integral?
Lo primero a destacar acerca de la Licencia Social es que se trata de un concepto relativamente nuevo, traído al escenario ambiental nacional como consecuencia de las recomendaciones de una mesa de expertos para la realización los Proyectos Piloto de Investigación Integral -en adelante PPII-. El mismo ha resultado difícil de aterrizar y sobre el mismo se han generado múltiples interpretaciones. En palabras de los líderes del Comité en Defensa por la vida y el Agua de Puerto Wilches -lugar donde se adelantan los primeros Proyectos Piloto de Investigación Integral de fracking- el concepto de licencia social ha sido utilizado por las petroleras de forma ambigua. Algunas veces lo han usado para referirse a que la comunidad debería estar vinculada efectivamente a las decisiones sobre los pilotos, y otras, solo se usa para referirse a la socialización (Davila, 2021).
Está confusión ha sido alentada por los actores que tienen algún interés en la realización o cancelación definitiva de esta técnica. No es difícil encontrar afirmaciones por parte de las empresas encargadas de implementar los PPII en las que señalan que para la ejecución de esta técnica “es clave lograr la licencia social en las comunidades” (Portafolio, 2019). De otro lado, organizaciones defensoras del medio ambiente han denunciado que previo a iniciar los pilotos de investigación de campo se requiere iniciar un diálogo con las comunidades que hacen presencia en el territorio, y que actualmente, no se está contemplando la participación de los habitantes (Colombia Informa, 2021). En la misma línea, expertos ambientalistas han advertido acerca de presiones y amenazas a las comunidades locales con el fin de que permitan la realización de los PPII, contexto de violencia ante el cual “la obtención de licencia social no es viable” (El País, 2021).
Más allá de las marcadas diferencias entre las diferentes posiciones, las mismas parecen coincidir acerca de la necesidad de obtener una aprobación social para proyectos de fracking, sin embargo, no se brinda mayor claridad respecto a cómo se obtiene específicamente la licencia, si se refiere a un permiso o a un documento, la autoridad o comunidad que lo otorga, su vigencia, ni sus condiciones. En otras palabras, el acuerdo por parte de actores institucionales y comunitarios existe en la necesidad de tener este licenciamiento para la viabilidad del proyecto.
Sumando a esta ambigüedad, se expidió el Decreto No. 328 de 2020 en el que se fijaron los lineamientos para adelantar los PPII sobre Yacimientos No Convencionales de hidrocarburos mediante la técnica de fracking, en la cual no se hizo una mención específica al concepto de Licencia Social, sino que se ordenó la creación de las “Mesas Territoriales de Diálogo y Seguimiento”, sin profundizar acerca de las funciones y competencias dentro de la implementación de los PPII.
Consecuencia del debate generado en torno a esta figura, de las recomendaciones de la mesa de expertos y de los mandatos del Consejo de Estado, el Ministerio del Interior en conjunto con el Ministerio de Minas y Energía expedirá la Resolución 904 de 2020, documento en el cual se fijarían las líneas generales para el relacionamiento social en el marco de los PPII. En este documento tampoco se hace referencia explícita a la figura de “Licencia Social” sin embargo, de su lectura se desprenden importantes conclusiones acerca del a futuro del licenciamiento social, como se analizará más adelante.
- ¿Qué es la Licencia Social?
El término de Licencia Social es relativamente nuevo, el primer intento de definición fue realizado por la academia a principios de siglo, indicando que la “Licencia Social para Operar” existe cuando un proyecto minero tiene la aprobación y aceptación general de las comunidades locales para realizar las actividades de exploración y explotación de minerales, la cual, en un nivel fundamental, se cimienta en la aceptación del desarrollo de la sociedad a través de la explotación de recursos naturales no renovables (Thomson, 2008).
Esta idea ha continuado siendo desarrollada en el ámbito académico norteamericano, hasta llegar a la acepción más generalizada en la actualidad –traída al ámbito nacional en virtud al documento de recomendaciones de la citada comisión de expertos–, según la cual la licencia social es la percepción de favorabilidad y aceptación de las operaciones locales de una compañía (Boutilier, 2017).
Para los autores, existen cuatro niveles de licenciamiento social: (i) la retención o retiro de la licencia social, en la cual un proyecto no cuenta con el apoyo y la confianza de la comunidad, lo que puede generar un acceso restringido a recursos esenciales para la intervención como financiamiento, interposición de recursos legales, dificultad en la obtención de materiales y mano de obra, dificultad para el acceso a mercados para la venta y eventuales bloqueos de infraestructura pública, entre otras. Operar sin esta licencia implica un riesgo inmenso en términos socio políticos. (ii) el segundo nivel es la aceptacióndel proyecto, se refiere a tolerar la realización de un proyecto, sin percibir o identificar la vulneración de derecho alguno y sin realizar acciones jurídicas o de hecho negativas en contra de las actividades de extracción. (iii) el siguiente nivel, denominado aprobación del proyectosurge cuando la comunidad local tiene una opinión favorable y se siente satisfecha con la empresa o compañía que realiza la explotación en el territorio; (iv) finalmente existe la identificación psicológica con el proyecto o intervención, cuando se cuenta con una relación en la que existe legitimidad, credibilidad y confianza entre los actores por las actividades realizadas por el proyecto (Boutilier & Thomson, 2011).
Como se desprende de los elementos anteriormente descritos, el concepto de licencia social se refiere a una comprensión más amplia del relacionamiento con el territorio, no es un documento escrito, con vigencia ni causales de revocatoria, en cambio, se refiere a una percepción de aceptación continua, informal e intangible, otorgada por parte de las comunidades locales, que debe ser ganada y mantenida en el tiempo en que se ejecute el proyecto.
Partiendo de estas conclusiones, en la siguiente entrada del presente estudio se analizarán algunos ejemplos positivos y negativos de licenciamiento social en el mundo, buscando aportar algunas recomendaciones a la implementación de la citada resolución 904 de 2020, para seguir adelante con el relacionamiento de las empresas con las comunidades loc0ales y armonizar las diferentes visiones e intereses en el territorio.
Bibliografía
Boutilier, R. G. & Thomson, I. 2011. Modelling and measuring the social license to operate: fruits of a dialogue between theory and practice. Recuperado en: https://www.socialicense.com/publications/Modelling%20and%20Measuring%20the%20SLO.pdf
Boutilier, R.G. 2017. A measure of the SLO for infrastructure and extractive projects. Recuperado en: http://tinyurl.com/y7b9ty59
Colombia Informa. 2021. Kalé, el piloto fracking que las comunidades de Puerto Wilches quieren frenar. Editora Santander. Recuperado en http://www.colombiainforma.info/kale-el-piloto-fracking-que-las-comunidades-de-puerto-wilches-quieren-frenar/
Dávila, M. 2021. Las mujeres que se oponen al fracking en el Magdalena Medio. Recuperado en: https://www.mutante.org/contenidos/las-mujeres-que-se-oponen-al-fracking-en-el-magdalena-medio
Portafolio. 2019. A mitad de 2020 estarán listos los protocolos para pilotos de fracking. Recuperado en: https://www.portafolio.co/economia/a-mitad-de-2020-estaran-listos-los-protocolos-para-pilotos-de-fracking-536160
Thomson, I., Joyce, S. 2008. The social licence to operate: what it is and why is seems so hard to obtain. Paper presented at the 2008 Prospectors and Developers Association of Canada Convention, March 3, Toronto.
* Estudiante de la Maestría en Derecho del Estado con Énfasis en Derecho de los Recursos Naturales e Integrante del Observatorio en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia