Round 2 para el proyecto de Ley de Tribunales Ambientales en Colombia: PL 196/2021C

El nuevo proyecto de ley para la creación de Tribunales Ambientales está destinado al fracaso pues no parece haber un contexto ideal para que avance su aprobación. Su trámite legislativo se da en época preelectoral, en medio de una difícil crisis económica por la pandemia por COVID-19, en la que las prioridades de la población son otras y no resuena la posibilidad de crear más necesidades de gasto público.

Por: Luisa Fernanda García González*

En octubre de 2020 terminó el primer round de la propuesta legislativa que busca la conformación de Tribunales Ambientales Especiales en Colombia. Tras la realización de una audiencia pública sobre el asunto, la iniciativa fue retirada con base en la necesidad de fortalecerla e incorporar las recomendaciones brindadas por diferentes sectores. En agosto de este año volvió a ser presentado el proyecto con cambios sustanciales, pero con el mismo propósito: la creación de un órgano especializado en lo ambiental para solucionar conflictos.

El proyecto fue radicado el pasado 4 de agosto por un grupo multipartidista de representantes a la Cámara, encabezado por quien retiró el proyecto en la anterior legislatura, Ciro Fernández Núñez, representante por Santander del partido Cambio Radical. Para septiembre de 2021 el estado del proyecto era en publicación, es decir, no se ha dado ninguna votación. Teniendo en cuenta lo anterior, en esta nota se presentan algunos comentarios frente al proyecto 196/2021C y se plantea que, ante su aparente fracaso, lo ideal es que este trámite legislativo no sea visto como una pérdida de tiempo sino como una oportunidad para avanzar en la persecución de alternativas para mejorar el acceso a justicia en controversias socio ambientales en el país.

En primera medida, es válido resaltar que este nuevo proyecto de ley mejoró frente al presentado en la anterior legislatura pues se corrigen importantes yerros. Por ejemplo, (i) se abandona la idea de que los Tribunales Ambientales serían “máxima autoridad ambiental”, lo cual desconocía el SINA; en esta ocasión queda claro que la naturaleza de los tribunales sería eminentemente judicial. (ii) Se subsana el desconocimiento de la Estructura Orgánica de la Rama judicial del que adolece el anterior Proyecto; en esta nueva propuesta se reconoce y se plantea una reforma como tal a la ley estatutaria de la Administración de Justicia para incluir a los Tribunales Ambientales Especiales. (iii) En consonancia con lo anterior, también se integran los Tribunales en dos jurisdicciones, ordinaria y contenciosa administrativa, teniendo en cuenta la garantía de segunda instancia. En general, es notable la diferencia y evolución entre el anterior proyecto (No. 47/20) y el que se presentó en este periodo legislativo.

En segunda medida, se plantean a continuación tres (3) comentarios para tener en cuenta en la discusión del nuevo proyecto.

1. “de todos los asuntos relacionados con el medio ambiente”

En la exposición de motivos del PL No. 196/2021C se admite que uno de los inconvenientes alegados frente a la propuesta anterior fue la definición de los asuntos que conocerán estos tribunales ambientales especiales. Al respecto, persiste cierta indeterminación sobre qué se consideran “asuntos relacionados con el medio ambiente”, a pesar de que los Capítulos II y III son mucho más concretos sobre la competencia que tendrían.

De conformidad igualmente con la exposición de motivos, la propuesta consiste en “crear Tribunales Ambientales Especiales, que ayuden a la jurisdicción contenciosa administrativa y ordinaria en los litigios ambientales que surjan” (pág. 8 PL 196/2021C). Este objetivo de integrar los tribunales a las jurisdicciones contencioso administrativa y ordinaria, parecería circunscribir los “asuntos relacionados con el medio ambiente” a aquellos sobre los cuales conocen estas dos jurisdicciones hoy en día.

Sin embargo, al leer el artículo 2º del proyecto de ley surge contradicción en este punto pues se dispone que:

“La presente ley se aplica en todo el territorio nacional a las controversias de cualquier jurisdicción o especialidad que comprometen derechos ambientales particulares o estatales, mientras no estén regulados de manera específica por otra ley.” (negrilla fuera texto)

Teniendo en cuenta lo anterior, salta a la luz ¿Por qué si los Tribunales estarán integrados a la jurisdicción ordinaria y a la contenciosa administrativa, la ley de su creación puede ser aplicable en cualquier jurisdicción o especialidad? Y también ¿Qué son derechos ambientales estatales?

2. La mesa de expertos

Por otro lado, se identifica que es definir en qué consiste la “mesa de expertos”. La primera y única vez que se menciona es en el artículo 15º, cuando este refiere que “Los Tribunales Ambientales ejercerán sus funciones por medio de la sala plena integrada por la mesa de expertos y la totalidad de los magistrados, y por la sala de Gobierno”. Como no se ha definido antes, no se conoce a qué corresponde dicha mesa.

Esta “mesa de expertos” podría reemplazar lo que en el anterior proyecto se denominó la “Comisión de Regulación Ambiental”. Aquella Comisión en el proyecto de ley pasado estaba compuesta por cinco comisionados expertos elegidos del grupo interdisciplinario de técnicos y profesionales seleccionados en cada uno de los municipios o departamentos. El Consejo de Estado había sugerido replantear este tema pues anotaba que la denominación de “Comisión” era desafortunada, ya que este concepto tiene un alcance distinto en Colombia en la rama ejecutiva. En contraposición propuso referirse mejor a una nómina de peritos permanentes o similar, si lo que se buscaba era contar con un cuerpo técnico de apoyo.

Pese a la anterior suposición, lo cierto es que el proyecto no es claro frente a qué se refiere con la “mesa de expertos” y es imprescindible definirlo desde el principio del texto. 

3. Ausencia de régimen de transición

Uno de los inconvenientes del proyecto de ley en la anterior legislatura fue que se dispuso que los Tribunales Ambientales debían entrar en funcionamiento dentro del plazo de un (1) año desde la promulgación de la ley, sin embargo, no se proveía ningún régimen de transición para saber qué sucedería con los procesos en curso, de conocimiento de otros jueces.

En esta nueva propuesta se indica en el artículo 97º que los Tribunales entrarán a funcionar en un término no superior a 26 meses, de manera progresiva, es decir, en un término no menor a dos años. Por su parte, en el artículo 99º se especifica que “Esta ley sólo se aplicará a los procesos cuyas demandas se radiquen con posterioridad a la instalación de los Tribunales Ambientales Especiales de la Jurisdicción Ordinaria y de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”.

Esta decisión de no generar un régimen de transición sino solo asumir causas hacia adelante contradice el objetivo que dice tener el proyecto de descongestión del sistema judicial, además de la motivación que subyace a la iniciativa basada en la existencia de conflictos socio ambientales sin resolver o sin una solución efectiva en ausencia de especialidad ambiental. En otras palabras, no generar un régimen de transición hace que pierda legitimidad la urgencia de tramitar esta iniciativa y que atente contra el principio de seguridad jurídica.

Para ir concluyendo vale la pena volver a formular esta pregunta que ya había esbozado el Consejo de Estado frente al proyecto de ley anterior: ¿Se requieren Tribunales Ambientales especiales para dotar de eficacia el derecho ambiental colombiano? (2020) Es válido responder que aunque contar con tribunales especiales en lo ambiental tendería a mejorar la interpretación y sobre todo, la aplicabilidad del régimen normativo ambiental existente en el país, no quiere decir que sea una vía única deseada (Semana, 2020).

Resulta pertinente indicar que el Proyecto de Ley trae propuestas importantes que hay que impulsar en el mediano plazo mientras sea viable contar con tribunales ambientales; por ejemplo:

• A la luz del artículo 110 de la Ley 1437 de 2011 y el Reglamento Interno del Consejo de Estado (Acuerdo 58 de 1999), hoy en día la sección primera del Consejo de Estado la integran cuatro magistrados con competencia general y residual, que se encargan de decidir los temas que no están asignados a las demás secciones .

El proyecto de ley propone contar con dos magistrados más en la Sección, es decir, que se integre por seis magistrados y a partir de esta disponibilidad, se divida la Sección Primera en dos subsecciones, cada una con 3 magistrados, una de las cuales atendería de forma específica los asuntos ambientales.

El aumento de magistrados del Consejo de Estado y la división de la Sección Primera, ya es un cambio relevante que ha sido introducido por la recién aprobada Reforma a la Justicia, la cual se encuentra en estudio por la Corte Constitucional. Con esta reforma no quedó claro que una de las subsecciones debía designarse como la especializada en lo ambiental y que sus magistrados integrantes deberían elegirse con criterio de preparación y experiencia en la materia; el entretanto es importante que esto se defina.

• Por otro lado, el parágrafo del artículo 7º del Proyecto de Ley, que hace referencia a la integración de la especialidad ambiental en la jurisdicción ordinaria, dispone que:

“Para la Sala de Casación Civil, el Consejo Superior de la Judicatura deberá disponer lo necesario para que los magistrados que la integren cuenten con al menos un magistrado auxiliar con formación o experiencia en derecho ambiental. Respecto a los demás, se promoverán medidas de formación en derecho ambiental por parte de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla o la entidad que haga sus veces”.

Estos dos objetivos, que la Sala de Casación Civil cuente con al menos un magistrado auxiliar experto en derecho ambiental y que se promuevan medidas de formación en lo ambiental para los demás magistrados, son propósitos en los que se debe y se puede avanzar a pesar de que no sea aprobada una ley que cree nuevos Tribunales.

Actualmente, ya existen iniciativas de la Escuela Judicial, la academia y organizaciones privadas, que ofrecen capacitación a jueces en temas de derecho ambiental. Este propósito debe avanzar en dirección a capacitar tanto a jueces y magistrados como a los funcionarios de la rama judicial en general, para que la sensibilización y el conocimiento sobre la especialidad de estas controversias no dependa del juez(a) en el cargo, sino que persista en los demás funcionarios a pesar de que este(a) deba cambiar por cualquier circunstancia.

Conforme a lo expuesto, es importante que este nuevo trámite legislativo pueda convertirse en una oportunidad para varios propósitos que redunden en el mejoramiento del acceso a la justicia ambiental en el país. Es decir, que la discusión de esta iniciativa permita avanzar en algunos aspectos que no dependen de ley o de creación de instituciones nuevas, por ejemplo, en la construcción de una línea base con mejor información sobre los problemas, cuellos de botella o fallas a resolver en los mecanismos que hoy existen para protección del medio ambiente. Finalmente, es válido afirmar que el proyecto ya es una oportunidad para seguir posicionando el tema en la agenda pública, sobre todo ad portas de campañas políticas en la que es importante que los/las candidatas a Congreso y Presidencia, conozcan la relevancia que reviste la falta de justicia ambiental en el país y lo apropien dentro de sus propuestas y temas de trabajo. 

Referencias bibliográficas:

Consejo de Estado. (14 de octubre, 2020). “Observaciones al Proyecto de Ley Estatutaria No. 047 de 2020 Cámara”. Disponible en línea: https://www.camara.gov.co/sites/default/files/2020-10/Observaciones%20al%20Proyecto%20de%20Ley%20Estatutaria%20No.%20047%20de%202020%20Ca%C3%ACmara_843f.pdf

Fernández, C. (8 de octubre de 2020) Retiro del proyecto de ley No. 047/2020C. Disponible en línea:https://www.camara.gov.co/camara/visor?doc=/sites/default/files/2020-10/1.%20Retiro%20de%20Proyecto%20de%20ley%20047%20de%202020.pdf

Congreso Visible Uniandes. (octubre, 2021). Listado de Proyectos de Ley sobre Tribunales Ambientales en Colombia. Disponible en línea:

https://congresovisible.uniandes.edu.co/proyectos-de-ley/#q=tribunales-ambientales

, R. & Holland & Knight para Asuntos Legales. (16 de octubre de 2020). “Proyecto busca crear una Jurisdicción Ambiental Especial”. Disponible en línea: https://www.asuntoslegales.com.co/analisis/rafael-toledo-plata-2856210/proyecto-busca-crear-jurisdiccion-ambiental-especial-3074593

García, M. del P. (22 de septiembre de 2020). “Cuatro comentarios alrededor del Proyecto que crea los tribunales ambientales en Colombia”. Blog Departamento de derecho del Medio Ambienta, Universidad Externado de Colombia. Disponible en línea: https://medioambiente.uexternado.edu.co/cuatro-comentarios-alrededor-del-proyecto-que-crea-los-tribunales-ambientales-en-colombia/

Semana.com (17 de abril de 2020). “¿Colombia necesita tribunales especiales para dirimir conflictos ambientales? Disponible en línea: https://www.semana.com/impacto/articulo/colombia-necesita-tribunales-especiales-para-dirimir-conflictos-ambientales/49941/

Minaverry, C. M. (2015). “El avance de la implementación de los tribunales ambientales en América Latina”. Gestión y Ambiente, 18(2), 95-108. Disponible en línea: https://revistas.unal.edu.co/index.php/gestion/article/view/49367/54407

Pring, G. R., & Pring, C. K. (2016). “Environmental courts and tribunals” (pp. 452-464). Edward Elgar Publishing Limited. Disponible en línea: https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/10001/environmental-courts-tribunals.pdf

---

* Candidata a grado de la Especialización en Derecho del Medio Ambiente e integrante del Observatorio en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia.