Sobre el redencionismo ambiental y sus defectos. A propósito de La Ley 2173 de 2021

La crisis ambiental global, impulsada por el cambio climático y otros problemas, ha llevado a los gobiernos a implementar políticas y normas con un enfoque redencionista, es decir, intentando, aunque con poco éxito, mitigar los daños causados por el desarrollo humano. Un ejemplo de ese redencionismo es la Ley 2173 de 2021 en Colombia, que busca la restauración ecológica y la concientización ambiental, pero cuya efectividad es cuestionada debido a la falta de claridad, coordinación, y recursos para su implementación.

Por: Javier Molina Roa*

A diario los medios de comunicación y las redes sociales difunden noticias, columnas, reportajes, podcast, trinos y demás sobre la grave crisis ambiental en la que se encuentra inmerso nuestro planeta. El cambio climático permea cualquier tipo de publicación que se refiera al estado actual del medio ambiente; los problemas de contaminación, pérdida de biodiversidad, deforestación, crímenes ambientales, entre otros ponen de presente, la enorme responsabilidad que han  tenido los humanos en  el aprovechamiento y agotamiento de los componentes de la naturaleza, hasta el punto de que ha  hecho carrera en la academia, la política y el actual debate ecológico la expresión “antropoceno”, para referirse a una nueva era donde  la humanidad ha generado cambios geológicos y se ha convertido en  la fuerza ambiental más importante.

Este estado de cosas ambiental, que se ha venido denunciando con mayor ímpetu desde hace unos 50 años, ha forzado a los Estados a diseñar políticas públicas y normas que buscan mitigar y prevenir los impactos asociados al desarrollo económico, el consumo masivo, la expansión territorial y el crecimiento poblacional. Este enfoque de política que podríamos llamar “redencionista”, ha tratado con escaso éxito de remediar el enorme y continuado daño ecológico producto de la globalización, para muchos, iniciada con el descubrimiento de América y de la posterior industrialización en Europa, a las cuales siguieron el auge del comercio internacional y la explotación desaforada de recursos naturales renovables, como bien lo han mostrado autores como Pointing, McNeill, Worster, Palacio entre otros.

El   reconocimiento de un “mea culpa” de carácter global, y el redencionismo ecológico que le siguió,  impulsados también por  el activismo ambiental surgido en la misma época, darían origen a las declaraciones de Estocolmo en 1972 y Río de Janeiro en 1992, donde los países participantes  establecieron el compromiso de remediar el daño causado por los humanos, a través de acciones que controlaran y redujeran la degradación de nuestra casa común y procuraran su cuidado, con miras a garantizar la supervivencia,  ante todo de la especie humana. Sin embargo, es muy claro que muchos de los acuerdos alcanzados, inclusive aquellos de carácter vinculante en términos del derecho ambiental internacional, están lejos de cumplirse y no se ha logrado sacar a la naturaleza de ese grave estado de dominación, deconstrucción y expoliación al cual la hemos sometido durante siglos en nombre de un supuesto desarrollo y bienestar humanos. 

Continuando con el enfoque redencionista en materia ecológica, podríamos aventurar que este concepto periódicamente se renueva y resurge de la mano de políticas y normas, a veces elaboradas con escaso análisis, pero que intentan responder política y también simbólicamente a complejas situaciones ambientales que demandan respuestas eficaces de los Estados antes los reclamos de la sociedad civil. Bajo este criterio podríamos traer a colación la Ley 373 de 1997 que estableció el denominado Programa de Uso Eficiente y Ahorro de Agua, e introdujo el concepto de reuso del recurso hídrico. Lo particular de esta norma es que fue expedida en un escenario en el que el país hacia frente al fenómeno del Niño, que en el año 1997 fue especialmente intenso y representó significativas afectaciones al país en materia de oferta del recurso hídrico. Cabe agregar que la mencionada ley (con un marcado criterio redencionista, al intentar obligar a los usuarios del recurso hídrico a no malgastarlo  e insistir en la conservación y adquisición de predios de interés ambiental), no tuvo un impacto relevante en términos de racionalidad en la utilización del agua  y solo hasta el año 2014, fue reglamentado el reuso, presentándose aún dificultades en su aplicación, acentuadas con la nueva reglamentación del año 2021, a juicio de algunos funcionarios de autoridades ambientales. En el caso de los Planes de Uso Eficiente y Ahorro de Agua-PUEAA, solamente hasta el año 2018 se expidió la Resolución que define su estructura y contenido, aunque persisten confusiones en las autoridades ambientales y los usuarios del recurso hídrico. en cuanto a la aplicación y cumplimiento de esta norma. 

A fuerza de parecer demasiado escépticos sobre la eficacia de las normas ambientales en el país, consideramos que una reciente ley de carácter forestal, contiene un marcado enfoque redencionista y casualmente se expidió en un momento en el cual la deforestación mostraba alarmantes signos de aumento, con un pico bastante preocupante en el 2017 y aumentos importantes en los años 2020 y 2022. Esta compleja y estructural problemática ambiental ha movilizado recursos de orden nacional e internacional, ha motivado fallos paradigmáticos como la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, que declaró sujeto de derechos a la Amazonía y la expedición de una política pública específica como es el CONPES 4021 de 2020. No obstante, las cifras reveladas por el gobierno nacional son el reflejo del grave e irreversible impacto que la agricultura, la ganadería, la minería ilegal, la apertura de nuevas vías, el comercio de maderas y por ende el aumento de las fronteras interiores, han causado en los bosques colombianos, sin que se hayan podido aplicar estrategias efectivas para  reducir la deforestación  en porcentajes significativos, como de manera  muy optimista se ha planteado en escenarios internacionales comprometiéndose a reducir la tala de árboles al nivel 0 en el 2030.  

La nueva norma sobre la que escribimos es  la Ley 2173 de 2021;  que plantea  objetivos bastante ambiciosos, entre ellos, la restauración ecológica de áreas impactadas por actividades antrópicas, lo cual obedecería en parte al denominado Desafio de Bonn, iniciativa del año 2011, liderada por la UICN, que proyectaba la restauración ecológica de 150 millones de hectáreas de tierras degradadas para el año 2020, cifra elevada a 350 millones para  2030,  en la Cumbre sobre el clima de la ONU, de 2014; también a la Declaración de la Década de la Restauración 2021-2030, de la ONU en 2019 y a la Política Nacional de Restauración que ha tomado un nuevo aire. La referida ley busca estimular la “conciencia ambiental de los ciudadanos”, la responsabilidad civil de las empresas y reforzar el compromiso ambiental de los municipios, aspectos sobre los cuales se viene insistiendo  desde hace más  de 50 años, sin que las políticas de educación ambiental, los mecanismos de comando y control e instrumentos económicos a cargo de las autoridades ambientales, las inversiones en reforestación y el trabajo realizado al interior del Sistema Nacional Ambiental, hayan podido disminuir la enorme brecha que aún existe dentro  de la sociedad civil, el sector productivo y las regiones, en materia de sensibilización y concientización  sobre la verdadera importancia del medio ambiente, la protección y conservación de los recursos naturales renovables y el desarrollo sostenible, concepto bastante desteñido si se miran las cifras e indicadores ambientales del país, bastante golpeados con problemáticas como la deforestación, el uso irracional y contaminación del recurso hídrico, la urbanización incontrolada y la minería ilegal en zonas de altísima importancia estratégica ambiental como la Amazonía  y el Chocó, entre otras no menos importantes.

El objeto de la Ley se centra en la siembra de árboles en todo el territorio nacional, para lo cual establece la obligación de los municipios, con el apoyo de las autoridades ambientales de identificar las denominadas “Areas de Vida”, para la siembra masiva y la creación de bosques.  A pesar de haberse publicado para consulta pública y comentarios un proyecto de norma reglamentaria, quedan muchas dudas sobre el procedimiento para la identificación de tales zonas, y tampoco se determina con total claridad cuál sería su categoría legal específica, si entran dentro de un umbral de protección jurídica similar al de las áreas protegidas, que las blinde frente a posibles intervenciones en el marco de permisos y licencias ambientales, y si las cobija un régimen especial asociado a los planes y esquemas de ordenamiento territorial. Así mismo, hay confusión sobre si la designación de las zonas de vida implica afectaciones a la propiedad privada y puede llegar a restringir su explotación económica, sin contar con las posibles restricciones que puedan imponer las autoridades ambientales p. ej. en el marco del rigor subsidiario. 

Siguiendo con la inveterada costumbre de muchas disposiciones ambientales, la norma reglamentaria establece términos mínimos para su puesta en obra, p. ej. 30 días a partir de su expedición para que los municipios y autoridades ambientales articulen la metodología de trabajo, luego de lo cual se deberán identificar las áreas de vida, contando los municipios con apenas 3 meses, para designar y delimitar mediante acto administrativo, no se sabe si Resolución o Acuerdo municipal tales áreas. Conociendo los intríngulis de la colaboración y coordinación interadministrativas y los constantes desencuentros entre entidades territoriales y CAR´S, no se puede ser muy optimista sobre el estricto cumplimiento de estos términos, más cuando esta norma no implica destinación de recursos a los municipios, ni establece incentivos económicos para que los particulares ofrezcan voluntariamente predios para siembra de árboles, más allá de unas hipotéticas exenciones tributarias que dependen totalmente de los Concejos municipales y no han tenido mucho éxito en el país debido en parte a las restricciones presupuestales de  las entidades territoriales.  

Por otro lado, el proyecto de norma reglamentaria, establece la obligación de las empresas de costear el establecimiento y mantenimiento de estas nuevas plantaciones cuando se hagan en predios privados, lo cual hace pensar que estos mismos costos deberán ser asumidos por los municipios y autoridades ambientales cuando la siembra se realice en predios baldíos, sin que se tenga claridad sobre la forma de realizar estas inversiones y la capacidad financiera de las entidades públicas. Por otro lado, surge la duda respecto de si esta iniciativa legal, que apela a la buena conciencia del sector productivo y la ciudadanía, puede derivar en procesos sancionatorios ambientales si por alguna razón se presentan bajos porcentajes de sobrevivencia de las especies sembradas o no se hace el debido control para garantizar la permanencia del futuro bosque. Frente a la obligación de establecer lineamientos a las empresas para la siembra y establecimiento de bosques, se crea un procedimiento administrativo ambiental que contempla la evaluación previa de las autoridades ambientales de los programas de siembra de árboles que se  presenten, y su aprobación final mediate acto administrativo; sin embargo se espera que tal procedimiento no adquiera los tintes burocráticos que distinguen algunos trámites ambientales, como múltiples requerimientos, devoluciones de información, autos de trámite innecesarios entre otros; tampoco es claro si se va a imponer una restricción expresa para el aprovechamiento de los árboles sembrados, con lo cual se puede echar a perder la efectividad de la norma. Tampoco habría un análisis económico de la norma, pues de acuerdo con la propuesta de reglamentación, parte de los costos los deben asumir tanto los municipios como las autoridades ambientales, sin establecer como se verían afectadas sus finanzas. Se echa en falta este procedimiento, requisito infaltable en otros países donde el desarrollo de políticas y normas ambientales ha sido precedida de una evaluación juiciosa de su impacto económico y de los actores llamados a asumir estos costos. 

Se podrían seguir enumerando algunas observaciones sobre la  ley y su reglamentación, sin embargo el objeto central de este escrito no es otro que el de una invitación al análisis profundo y detallado de las normas ambientales que se están expidiendo en el país, que trascienda el simple efectismo jurídico al que nos hemos  acostumbrado y tenga en cuenta aspectos sociales, económicos  y los antecedentes históricos de la producción normativa ambiental así como de su verdadero impacto, para que se legisle de manera mucho más pragmática, realista y objetiva de cara a los graves problemas ambientales que enfrentamos, pues en este caso al parecer han pesado más las buenas intenciones y el ánimo reparador, pues como sociedad civil y como Estado se carga con la mala conciencia de haber llevado el aprovechamiento de los bosques  a un nivel inadmisible y como país jurídico que somos, pretendemos darle solución a un problema complejo a través de una norma  de la cual se  tienen dudas sobre su eficacia.

*Docente Investigador – Universidad Externado de Colombia

Imagen: Pixabay. (2021). Imagen de Árboles, Naturaleza y Parque. Extraído de: https://pixabay.com/es/photos/árboles-naturaleza-parque-6742028/