Sobre la eficacia de las normas ambientales

La protección del ambiente depende ampliamente de la regulación ambiental y la capacidad institucional para hacerla cumplir. Las normas serían eficaces si hacen parte del ordenamiento jurídico y cuentan con validez y vigencia. En muchos casos la eficacia de la legislación ambiental es más simbólica que real, pues esta no se cumple y la expedición de normas tendría fines adicionales, enfocados a la aceptación colectiva y legitimación del Estado, sin ser socialmente efectivas

Javier Molina Roa*

La institucionalidad ambiental es testigo de una nueva tendencia en materia de fallos  judiciales. Llámense derechos de la naturaleza, de los animales o de los ríos, las recientes sentencias han obligado al gobierno, ambientalistas y sociedad civil a enfrentarse a una realidad que trasciende la discusión sobre su pertinencia, legalidad y legitimidad; hay algo más profundo en juego y es el reproche a las entidades del SINA, su debilidad institucional y baja capacidad de respuesta frente a los desafíos ambientales del siglo XXI. En esta discusión, no puede dejarse de lado el análisis sobre la eficacia de las normas.

A principios de 2019, la ONU publicó el primer reporte sobre el estado del derecho ambiental a nivel mundial, mostrando los progresos y también las falencias y desafíos que implica la aplicación y cumplimiento de normas ambientales, el fortalecimiento de las instituciones y el diseño e implementación de políticas públicas. En el año 1972 apenas tres países del mundo contaban con leyes ambientales marco (Noruega, Suecia y Estados Unidos); actualmente el número de países con leyes marco ambientales ha aumentado significativamente (UN, 2019). El vertiginoso crecimiento del derecho ambiental promete mayores grados de protección, sin embargo persisten grandes dudas sobre la capacidad estatal para hacer efectivas estas normas, la fortaleza política de sus instituciones y la percepción ciudadana sobre las regulaciones ambientales en un entorno consumista, formas de producción y gestión de bienes de alto impacto ambiental y tendencias políticas negacionistas como la de Brasil y USA, actores de peso en la escena mundial.

La eficacia de las normas, es decir, la posibilidad de que tengan efectos prácticos (diferente al concepto que apela a su validez y vigencia, su carácter justo y legítimo y consecuencias dentro del ordenamiento jurídico), está relacionada con la capacidad de las instituciones encargadas de aplicarlas, las decisiones de los operadores jurídicos y la voluntad general de cumplirlas. No se trataría solamente de que las normas contribuyan a legitimar el Estado de Derecho, sus instituciones  y las autoridades legalmente constituidas (Donzis 2006), sino que su puesta en obra cumpla los objetivos para los que fueron creadas, más allá de reproducir y mantener relaciones de aceptación-sumisión que posibilitan la existencia del Estado, sujeta a representaciones culturales, políticas y religiosas compartidas (Moreno & Ramírez 2018) y visiones del medio ambiente socialmente aceptadas.

A partir de Estocolmo y Rio, la protección del medio ambiente emergió como el gran reto del Estado moderno, el cual se debía asumir en aras de la supervivencia humana. La estrategia inicial fue la “modernización ecológica” (Mol, 1998), que creó aparatos administrativos especializados y marcos normativos ambientales, tendencia replicada en Colombia  con el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables en 1974. Sin embargo, en muchos casos, la respuesta del derecho al deterioro ambiental, ha tenido una faceta más simbólica que real, bajo la ilusión de que las normas podían solucionar la problemática, cuando en realidad se trataba de una manifestación estatal diseñada para mantener el control social y la idea de legalidad – legitimidad en un sistema político que busca constantemente el equilibrio entre la garantía de seguridad jurídica-orden y la aceptación de sus ciudadanos.

Para García Villegas (1993), la eficacia de las normas no depende necesariamente de la producción de efectos prácticos, sino de la percepción de la sociedad sobre su utilidad, lo cual genera un efecto simbólico y político que contribuye a revitalizar la relación entre el Estado y sus gobernados y la obediencia del ordenamiento jurídico en conjunto. En lo ambiental, la percepción generalizada se basaría en la conveniencia de postulados jurídicos que responden a concepciones éticas colectivas sobre el medio ambiente como un bien esencial para la existencia humana, lo cual requiere un estatuto legal de protección e instituciones encargadas de aplicarlo.

Como ejemplo, entre muchos, basta tocar un tema de relevancia, la gestión de plásticos. Los proyectos de ley 035/19, 060/19, 066/19, 080/19 y 175/19, se promocionan como enfoques normativos novedosos y eficaces; prohiben fabricación, importación, venta y distribución de plásticos de un solo uso e icopores; proponen sustitución por materiales no contaminantes, educación, incentivos, políticas de reducción y gestión integral de residuos, concertación público-privada y economía circular. Sin embargo, desde hace más de 40 años existen políticas y normas específicas sobre gestión integral de residuos, de escasa o nula aplicación, ya sea por debilidad institucional, mínima voluntad política y recursos, ausencia de análisis económico, falta de consenso y coordinación al interior del SINA y desconocimiento de la sociedad civil; los principios de gestión consagrados hace décadas, son los mismos que hoy proponen los proyectos de ley referidos.

En  así como se han expedido políticas públicas y normas que se suman al listado de acciones estatales ineficaces pero de indudable efecto político. Sin resultados tangibles, surge desde el ámbito legislativo un nuevo mensaje, la prohibición, que promete ser más efectiva y contradice el modelo institucional basado en la gestión integral. Faltaría ver los resultados de estas propuestas que gracias a su poderoso efecto simbólico pueden tener éxito en el Congreso.

Citamos normas y políticas públicas  (aproximadamente 20) que debieron aplicarse a la gestión de plásticos de un solo uso e icopores,  pero no tuvieron la efectividad esperada y pretenden ser sustituidas con nuevas leyes:

Decreto 2811/74. Artículo 34.  Utilización de los mejores métodos  para recolección, tratamiento, procesamiento o disposición final de residuos, basuras, desperdicios (Best Available Technology o mejor tecnología disponible); reintegrar al proceso natural y económico desperdicios sólidos, líquidos y gaseosos, sustituir producción o importación de productos de difícil eliminación o reincorporación al proceso productivo, desarrollar métodos de tratamiento, recolección, depósito y disposición final de  residuos sólidos, líquidos o gaseosos no susceptibles de nueva utilización.

Numerales  1, 2, 8, 20 y 32. Artículo 5º  ley 99/93. Funciones del MADS en materia de políticas ambientales. Valoración económica, investigación ambiental, concertación con privados para mitigar o eliminar contaminación, reconversión industrial hacia tecnologías ambientalmente sanas, descontaminación, reciclaje y reutilización.

Política de Gestión de Residuos. 1997.

Política Nacional de Producción más limpia. 1997.

Guía de selección de tecnologías de manejo integral de residuos sólidos. 2002.

PGIRS. Decreto 1713/02 y Res. 1045/03; Decreto 2981/03.

Política Nacional de Producción y Consumo Sostenible. 2010.

 Guía para la formulación, implementación, evaluación, seguimiento, control y actualización de PGIRS. 2015.

 Decreto 596/16. Aprovechamiento y reciclaje de residuos.

CONPES 3874/16. Política Nacional de Gestión Integral de Residuos Sólidos.

Guía de Planeación Estratégica para el Manejo de Residuos Sólidos de Pequeños Municipios en Colombia. 2017.

Decreto 2412/18. Incentivo al aprovechamiento y tratamiento de residuos sólidos para municipios y ESP´S.

Resoluciones 668/18, 1397/18 y 1407/18. Gestión ambiental racional de bolsas plásticas, envases y empaques

Plan Nacional de Plásticos de un solo uso. En elaboración.

 

BIBLIOGRAFÍA 

DONZIS, R. 2006. La eficacia social de las normas jurídicas. Revista electrónica de Teoría y Práctica de la Elaboración de Normas Jurídicas. Año 2, número IV. Diciembre. Disponible en http://www.derecho.uba.ar/academica/posgrados/re_tpenj_004.pdf

GARCÍA VILLEGAS M. (1993) La eficacia simbólica del derecho. Examen de situaciones colombianas. Ediciones Uniandes, Bogotá D.C.

HABERMAS, J. (1997) Ensayos políticos,  Editorial Península,  Barcelona.

MOL, A. (1998). Modernización Ecológica. Transformaciones Industriales  y Reforma Medioambiental. En Redclift, M.& Woodgate, G. (Coords). Sociología del Medio Ambiente. McGraw Hill, Madrid  pp.143-156.

MORENO A, & RAMIREZ, J. (2018) Sociología del campo jurídico en Colombia. Relaciones y Perspectivas. Universidad Santo Tomás. Bogotá D.C.

UNEP (2019). Environmental Rule of Law: First Global Report. Nairobi

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*Miembro del grupo de investigación en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia

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Imagen destacada: Fotografía de Martine Perret-ONU