Territorios por Decreto: la Línea Negra y el riesgo de gobernar desde el escritorio

Autor: Johnny Alexander Uribe Ochoa[1]

Extracto

Luego de que el Consejo de Estado declarara la nulidad del Decreto 1500 de 2018, mediante el cual se redefinía el territorio ancestral de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta a partir del sistema de espacios sagrados conocido como la Línea Negra, el Gobierno nacional expidió el Decreto 0514 de 2026 con el propósito de reconstruir el andamiaje jurídico de esa protección. La nueva norma no constituye únicamente un relevo normativo, es un nuevo intento por responder a una pregunta que Colombia ha evitado resolver durante más de tres décadas: ¿cómo garantizar jurídicamente la autonomía territorial indígena cuando el mandato constitucional de regular las entidades territoriales indígenas continúa incumplido?

La nulidad del Decreto 1500 de 2018 dejó al descubierto un problema que va mucho más allá de la suerte de un acto administrativo. En realidad, puso sobre la mesa una deuda que el Estado colombiano arrastra desde la expedición de la Constitución de 1991. Han pasado más de tres décadas y el Congreso sigue sin desarrollar los artículos 329 y 330, llamados a regular las entidades territoriales indígenas. Ante ese vacío, el Gobierno nacional ha terminado haciendo lo que considera posible: acudir una y otra vez a los decretos para responder a necesidades que, en estricto sentido, deberían resolverse mediante una ley orgánica. No es una decisión difícil de comprender. Los pueblos indígenas no pueden quedar indefinidamente a la espera de que el legislador actúe. El problema es que una solución pensada para ser transitoria ha terminado convirtiéndose, en la práctica, en la regla.

Ese es, precisamente, el nudo de la discusión. Los decretos han permitido avanzar en el reconocimiento y la protección de territorios con un inmenso valor espiritual, cultural y ambiental, pero también han evidenciado las limitaciones de gobernar un territorio sin construir las decisiones desde él. La historia reciente de la Línea Negra lo demuestra. El Estado insiste en proteger uno de los espacios sagrados más importantes del país mediante instrumentos que nacen en los despachos y que, inevitablemente, llegan después al territorio para intentar ajustarse a una realidad mucho más compleja de lo que cualquier mapa o expediente administrativo puede reflejar. Allí está la paradoja: mientras la Constitución imaginó un modelo territorial construido sobre el reconocimiento de la diversidad y la autonomía de los pueblos indígenas, la respuesta institucional ha seguido descansando en normas provisionales que buscan llenar un vacío legislativo que ya dejó de ser excepcional para convertirse en una forma permanente de gobernar. El riesgo no es menor. Cuando el territorio se diseña desde el escritorio y no desde la experiencia de quienes lo habitan, las decisiones pueden ser jurídicamente impecables sobre el papel y, aun así, resultar insuficientes para comprender y proteger la realidad que pretenden ordenar.

Nota

El territorio no nace el día en que el Estado decide dibujarlo en un mapa. Mucho antes de que existieran coordenadas, planos o decretos, esos lugares ya tenían nombre, historia y significado para quienes los habitaban. Eran espacios recorridos, cuidados y comprendidos desde formas de vida que no dependen de un acto administrativo para existir. Eso es, precisamente, lo que ocurre con la Línea Negra. Para los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo no se trata de una línea que marca un límite geográfico. Es una red viva de sitios sagrados que se relacionan entre sí y que solo puede entenderse desde la Ley de Origen y la manera como estos pueblos conciben el mundo. Vista desde un mapa, parece una delimitación. Vivida desde el territorio, es otra cosa muy distinta.

Quizá por eso uno de los errores más frecuentes del derecho ha sido tratar como sinónimos conceptos que no lo son. Tierra y territorio hablan de realidades diferentes.

La tierra puede describirse en hectáreas, dividirse en predios, comprarse, venderse o registrarse en una oficina de instrumentos públicos. El territorio, en cambio, desborda cualquier medición. Allí convergen la memoria colectiva, las formas propias de gobierno, los caminos ancestrales, los ciclos de la naturaleza, las prácticas culturales y los vínculos espirituales que una comunidad construye con el lugar que habita. Reducir el territorio a una superficie delimitada es perder de vista aquello que le da sentido. Y cuando el derecho parte de esa simplificación, corre el riesgo de proteger el espacio físico mientras deja por fuera todo aquello que, para quienes viven en él, realmente constituye el territorio.

Lo que está en juego desborda la Sierra Nevada de Santa Marta. La Constitución de 1991 reconoció los territorios indígenas como entidades territoriales en su artículo 286 y dejó su conformación sujeta a la ley orgánica de ordenamiento territorial, según el artículo 329. Han pasado más de tres décadas y esa promesa sigue sin cumplirse. El vacío dejado por el Congreso ha sido ocupado, de manera provisional y fragmentaria, por el Ejecutivo: el Decreto 1953 de 2014 creó un régimen especial para poner en funcionamiento territorios indígenas; el Decreto Ley 632 de 2018 hizo lo propio en las áreas no municipalizadas de Amazonas, Guainía y Vaupés; el Decreto 482 de 2025 puso en funcionamiento, con fines político-administrativos, el territorio indígena de la Zona Norte Extrema de la Alta Guajira –Wuinpumüin-; y el Decreto 488 de 2025 fijó reglas generales sobre gobierno, competencias, delimitación, financiación y coordinación.

Detrás de estos decretos hay una realidad que no puede perderse de vista, pues, ninguno de ellos sustituye la obligación constitucional de crear, mediante una ley orgánica, las entidades territoriales indígenas. En el mejor de los casos, representan una solución provisional: permiten que algunos territorios funcionen como entidades político-administrativas especiales mientras el Congreso sigue aplazando una decisión que debió adoptarse hace más de tres décadas. Es cierto que este camino ha abierto espacios importantes para fortalecer la autonomía, el gobierno propio y la protección de los territorios ancestrales. Pero también ha consolidado una paradoja difícil de justificar. Lo que la Constitución imaginó como una arquitectura institucional permanente ha terminado sosteniéndose sobre decretos transitorios que se suceden unos a otros, como si la excepción hubiera dejado de ser excepcional para convertirse en la forma habitual de gobernar allí donde el legislador ha preferido guardar silencio.

En medio de ese panorama se expidió el Decreto 0514 del 19 de mayo de 2026, mediante el cual se precisa el territorio ancestral de los cuatro pueblos de la Sierra Nevada y se establecen medidas de protección para la Línea Negra. La norma llegó pocos meses después de que la Sección Primera del Consejo de Estado anulara integralmente el Decreto 1500 de 2018, que había regulado casi el mismo ámbito territorial (Consejo de Estado, 2026). El fallo no desconoció la ancestralidad de la Línea Negra ni puso en duda la dimensión espiritual del territorio, lo que cuestionó fue la forma en que el Estado convirtió esa realidad en una decisión administrativa.

El Consejo de Estado identificó tres problemas centrales: la falsa motivación, pues la cartografía oficial aún no estaba concluida cuando se expidió el Decreto 1500; la omisión de consulta previa frente a pueblos y comunidades afectados directamente por las superposiciones; y la expedición irregular de la norma, ya que la ciudadanía conoció el proyecto sin tener acceso a la cartografía ni al Documento Madre. En palabras de la Sala: “En este contexto, para la Sala la no publicación de ambos documentos constituye un error procedimental sustancial que afectó la garantía a la participación ciudadana” (Consejo de Estado, 2026, párr. 272). El mapa, por tanto, no era un anexo secundario que pudiera agregarse al final del trámite: definía el alcance real de la decisión y permitía saber quiénes resultarían afectados por ella.

El verdadero problema comienza cuando se confunden dos cosas muy distintas: legislar sobre un territorio y legislar desde el territorio. Desde una oficina en Bogotá, una línea en un mapa puede parecer apenas un límite administrativo o una delimitación de competencias. Pero cuando esa misma línea se camina, adquiere otro significado. Cruza sitios sagrados, resguardos indígenas, consejos comunitarios, municipios, predios privados, áreas protegidas y territorios cargados de memoria, donde distintas formas de entender el espacio conviven y, en ocasiones, entran en tensión. Los mapas son indispensables; permiten organizar, planificar y dar seguridad jurídica. Sin embargo, nunca cuentan toda la historia. Hay relaciones culturales, espirituales y sociales que ningún plano logra dibujar. Por eso, cuando las decisiones se toman sin escuchar a quienes habitan esos lugares y sin confrontar la realidad del terreno, el derecho corre el riesgo de proteger una versión simplificada del territorio, y no el territorio mismo.

Esa reflexión también surgió en el salón de clase, y quizá con más fuerza de la que esperábamos. Mientras analizábamos con los estudiantes de la Maestría en Derecho de Tierras conceptos como tierra, territorio, resguardo y entidad territorial indígena, quedó claro que no eran simples términos jurídicos para describir lo mismo. Detrás de cada uno existe una forma distinta de entender el espacio, una distribución particular de competencias y una relación específica entre las comunidades y el lugar que habitan. El recorrido por las experiencias de los pueblos U’wa, Embera Katío, Wayuu, Nasa, Misak y de la Sierra Nevada terminó confirmando otra idea igualmente importante: no existe una única manera de ser pueblo indígena en Colombia. Conceptos como Derecho Mayor, Ley de Origen o Ley Natural nacen de contextos culturales concretos y no pueden trasladarse mecánicamente de una comunidad a otra, como si todas compartieran la misma cosmovisión. Quizá esa fue la lección más valiosa de la discusión: la consulta previa no puede reducirse al cumplimiento de un procedimiento estandarizado ni a llenar formularios. Exige, antes que nada, saber con quién se dialoga, comprender cómo ese pueblo concibe su territorio y garantizar que su voz tenga una influencia real en la decisión que finalmente adopta el Estado.

Por eso, aunque el Decreto 0514 procura responder a los defectos señalados por el Consejo de Estado, se queda corto. En sus consideraciones sostiene que el Gobierno adelantó consultas con Taganga, Ette Ennaka, Wayuu y con comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras; adopta la cartografía consolidada por el IGAC, reconoce la coexistencia de autoridades, protege los derechos adquiridos y permite acordar protocolos de acceso a sitios sagrados localizados en predios determinados. También ordena a la Agencia Nacional de Tierras estructurar un programa para adquirir espacios sagrados (Presidencia de la República de Colombia, 2026). El cambio es relevante, aunque la sola lectura del preámbulo no basta para afirmar que los problemas quedaron resueltos.

La experiencia acumulada con los decretos 1953 de 2014, 632 de 2018, 482 y 488 de 2025 permite advertir que poner en funcionamiento un territorio indígena exige bastante más que distribuir competencias en un texto normativo. Se necesitan recursos, capacidades administrativas, delimitaciones concertadas y mecanismos reales de coordinación con departamentos, municipios y autoridades ambientales. La Sentencia C-477 de 2025 volvió sobre este problema al estudiar las condiciones de financiación de los territorios indígenas de Amazonas, Guainía y Vaupés. Sin recursos suficientes, la autonomía corre el riesgo de quedarse en el papel y convertirse, en la práctica, en una transferencia de responsabilidades sin los medios necesarios para ejercerlas.

La gran pregunta sigue abierta: ¿el Decreto 0514 de 2026 corrigió realmente los errores que llevaron a la nulidad del Decreto 1500 de 2018? La respuesta es no. El Decreto 0514 de 2026 no resolvió de manera definitiva los problemas que condujeron a la nulidad del Decreto 1500 de 2018. Aunque incorpora ajustes y procura reconstruir el marco jurídico de protección de la Línea Negra, todavía persisten interrogantes que solo podrán responderse a partir del examen del expediente administrativo que dio lugar a su expedición. Será necesario verificar si la cartografía estuvo completa y disponible durante todo el proceso de participación, si las comunidades contaron con información suficiente y oportuna para intervenir de manera efectiva y, sobre todo, si las observaciones formuladas incidieron realmente en el contenido final del decreto. Sin esas garantías, el riesgo es evidente: cambiar el número del decreto sin corregir las prácticas que llevaron a su anulación.

El artículo 6 también deja abiertas varias inquietudes. Allí convergen la dimensión espiritual del territorio, la propiedad colectiva, la jurisdicción especial indígena y el ámbito de aplicación de la consulta previa. Son instituciones estrechamente relacionadas, pero jurídicamente distintas. Tratarlas como si fueran equivalentes no solo genera incertidumbre interpretativa, sino que puede reproducir los mismos conflictos que el nuevo decreto pretendía superar. En ese sentido, el Decreto 0514 representa un nuevo intento de protección, pero no una solución definitiva al problema de fondo. La verdadera respuesta sigue dependiendo de una legislación construida desde el territorio y no, una vez más, desde los escritorios del gobernante de turno.

La historia de la Línea Negra deja una enseñanza que va mucho más allá de este caso. El reto no consiste únicamente en dibujar un mapa más preciso o escribir un decreto con mejores fundamentos jurídicos. El verdadero desafío es entender que el territorio no se gobierna desde un plano ni desde una oficina en Bogotá. Se construye junto a quienes lo habitan, lo recorren, lo nombran y lo cuidan desde hace generaciones. Mientras el Congreso siga aplazando la expedición de la ley que la Constitución prometió hace más de treinta años, el Ejecutivo continuará recurriendo a decretos para llenar ese vacío. Pero ningún decreto, por sí solo, convierte una decisión estatal en una decisión territorial. Esa legitimidad solo se alcanza cuando el Estado deja de mirar el territorio desde el escritorio y comienza a recorrerlo, a escucharlo y a reconocer que en Colombia no existe una única forma de comprender, habitar y proteger la tierra.

Referencias

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. (2026, 12 de febrero). Sentencia, Radicación 11001-03-24-000-2019-00262-00 [Nulidad del Decreto 1500 de 2018].

Constitución Política de Colombia [Const.]. Arts. 286 y 329. (1991).

Corte Constitucional de Colombia. (2025, 26 de noviembre). Sentencia C-477 de 2025.

Organización Internacional del Trabajo. (1989). Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes.

Presidencia de la República de Colombia. (2014, 7 de octubre). Decreto 1953 de 2014, por el cual se crea un régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los territorios indígenas respecto de la administración de los sistemas propios de los pueblos indígenas hasta que el Congreso expida la ley de qué trata el artículo 329 de la Constitución Política.

Presidencia de la República de Colombia. (2018, 10 de abril). Decreto Ley 632 de 2018, por el cual se dictan las normas fiscales y demás necesarias para poner en funcionamiento los territorios indígenas ubicados en áreas no municipalizadas de Amazonas, Guainía y Vaupés.

Presidencia de la República de Colombia. (2025, 1 de mayo). Decreto 482 de 2025, por el cual se establece el régimen transitorio, se dictan normas fiscales y demás necesarias y se imparten instrucciones a las entidades del Gobierno nacional para la puesta en funcionamiento, con fines político-administrativos, del territorio indígena de la Zona Norte Extrema de la Alta Guajira (Wuinpumüin).

Presidencia de la República de Colombia. (2025, 5 de mayo). Decreto 488 de 2025, por el cual se dictan las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales.

Presidencia de la República de Colombia. (2026, 19 de mayo). Decreto 0514 de 2026, por el cual se precisa el territorio ancestral de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta, expresado en el sistema de espacios sagrados de la Línea Negra, y se dictan otras disposiciones.

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[1] Johnny Alexander Uribe Ochoa. Doctor en Derecho, Magíster en Derecho Administrativo, Abogado y Licenciado en Filosofía y Letras. Docente e investigador en derecho público, derecho agrario, derechos humanos, políticas públicas y ordenamiento territorial.

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