Principio de confianza legítima en derecho ambiental: análisis de la sentencia 05102 de 2022

La Secretaría Distrital de Ambiente del Distrito Capital de Bogotá, a través de apoderado judicial, presentó demanda contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se declare la nulidad de las Resoluciones núm. 0908 de 25 de mayo de 2007 y 1010 de 1 de junio de 2009, las cuales imponen una sanción pecuniaria al demandante, por las razones que se desarrollarán subsecuentemente.

Por: Victoria De la Cruz Torres

Ficha técnica

Número de radicado	25000232400020100005102
Fecha	Catorce (14) de diciembre de dos mil veintidós (2022)
Tribunal	Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Magistrado ponente	Hernando Sánchez Sánchez
Temas	Confianza legítima. Modificación de Licencia Ambiental. Procedimiento sancionatorio ambiental.

La Secretaría Distrital de Ambiente del Distrito Capital de Bogotá, a través de apoderado judicial, presentó demanda contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se declare la nulidad de las Resoluciones núm. 0908 de 25 de mayo de 2007 y 1010 de 1 de junio de 2009, las cuales imponen una sanción pecuniaria al demandante, por las razones que se desarrollarán subsecuentemente. 

Dentro de los hechos que fundamentan la demanda, se narra que el programa de tratamiento de aguas residuales de la capital del país recomendó la construcción de tres plantas de tratamientos de aguas residuales, como solución al problema de contaminación en el río Bogotá. Asimismo, mediante el Decreto 378 de 17 de junio de 1995, se creó el Comité Consultivo del Río Bogotá, con el fin de realizarle seguimiento al proyecto de descontaminación.

El Ministerio de Medio Ambiente otorgó mediante la Resolución 817 de 1996 la licencia ambiental al Distrito Capital para la ejecución del proyecto. Posteriormente, dicha entidad cedió a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB) la licencia, y cuya modificación fue solicitada en el año 2003, sin que se hubiere dado respuesta hasta el año 2006. A través del Acuerdo Interinstitucional de 2006, el demandante pretendía cambiar expresamente el contenido de la Licencia Ambiental, adoptando como proyecto la descontaminación del río Bogotá y la construcción de dos plantas, reemplazando el inicial de construcción de tres.

A través de la Resolución 1301 de 4 de julio de 2006, se sancionó a Secretaría Distrital de Ambiente por la suma de 1.001.232.000 COP por la variación del proyecto original, decisión que fue recurrida en reposición oportunamente, resolviéndose e imponiendo una segunda multa de 552.024.000 COP.

Según la parte demandante, esta actuación sancionatoria vulnera el principio constitucional de la confianza legítima, que determina que las personas confían en que las actuaciones de la Administración Pública se fundamentan en los actos y hechos que realizan, comunican y les anteceden, toda vez que el conocimiento de la autoridad ambiental sobre los cambios del proyecto y el Acuerdo Interinstitucional suscrito generaron la expectativa de la efectiva modificación de la licencia ambiental.

Por tales motivos, dentro de las pretensiones se solicitó que se declare la nulidad y el restablecimiento del derecho de las resoluciones que decretan las multas en contra de la Secretaría de Ambiente.

El problema jurídico que se presenta en la demanda consiste en si el acto administrativo que sanciona a la entidad demandante, por incumplimiento de licencia ambiental, vulnera el principio de confianza legítima, aun cuando la autoridad ambiental conocía sobre la probable modificación del proyecto y la posterior suscripción de un Acuerdo Institucional sobre aspectos financieros del proyecto en cuestión.

El principio de confianza legítima consiste en que la administración no puede ejercer sus atribuciones defraudando la confianza que ha generado en sus actuaciones y actos en cabeza de quienes se vinculan con ella, frente a cambios bruscos e intempestivos de la administración. Se fundamenta en los principios de la buena fe, seguridad jurídica y respeto al acto propio y se sanciona por no ser permitida toda pretensión, que aun cuando lícita, es objetivamente contradictoria, frente al propio comportamiento realizado por el sujeto.

El Consejo de Estado establece que, si bien se autorizó la cesión de la licencia ambiental a la EAAB, a través de la Resolución 0993 de 2009, el Distrito Capital y/o Secretaría Distrital de Ambiente seguía manteniendo en su cabeza la responsabilidad sobre la decisión final que se produzca por motivo de la investigación administrativa ambiental que se inició con la expedición de la Resolución 0561 de 2006.

El Acuerdo Interinstitucional de 2006 no tuvo como objeto tratar el tema de la licencia ambiental sino lograr el cierre financiero del proyecto que permitiera cubrir el déficit presupuestal de los municipios y del Distrito Capital de Bogotá, lo cual no eximía a la Secretaria Distrital de Ambiente, de cumplir con las exigencias normativas del licenciamiento ambiental del proyecto inicialmente suscrito.

En síntesis, para la Sala no se transgredieron los principios de confianza legítima y de respeto del acto propio con la expedición de los actos administrativos acusados. Incluso, es preciso analizar que en ningún momento se vulneran los mencionados principios, ya que se cumplieron con la normativa que regula la expedición de licencias ambientales y la publicidad de estas, ante las entidades respectivas y la población en general, por medio de las resoluciones examinadas con anterioridad. Asimismo, tampoco se puede alegar el desconocimiento de los actos administrativos en cuestión ni de las obligaciones que estos contenían, por lo que la Sala acierta al afirmar que no se vulneran ni principios ni derechos en el presente caso[1].

En conclusión, la Sala resuelve revocar la sentencia proferida en primera instancia y negar las pretensiones de la demanda, en virtud de lo expuesto con anterioridad.

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DESCRIPTORES

CONFIANZA LEGÍTIMA

DISTRITO CAPITAL

LICENCIA AMBIENTAL

LICENCIA AMBIENTAL-Modificación

MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE

LICENCIA AMBIENTAL-Trámite

MULTAS

PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO

PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO-Sanciones

SECRETARIA DISTRITAL DE AMBIENTE-Funciones

CONCORDANCIA NORMAS JURÍDICAS

Decreto 1594 de 1984 (derogado parcialmente).

Artículo 1 de la Ley 99 de 1993.

Artículo 49 de la Ley 99 de 1993.

Artículo 50 de la Ley 99 de 1993.

Artículo 84 de la Ley 99 de 1993 (Subrogado por la Ley 1333 de 2009).

Artículo 85 de la Ley 99 de 1993 (Subrogado por la Ley 1333 de 2009).

Artículos 26 y 27 del Decreto 1220 de 2005 (derogado).

Artículo 1 de la Ley 1333 de 2009.

Artículo 18 de la Ley 1444 de 2011.

Shutterstock (2022). Imagen extraída de: https://www.javeriana.edu.co/pesquisa/rio-bogota-estado-contaminacion/

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[1] Sobre este tema, se puede consultar la jurisprudencia vigente: Corte Constitucional, Sentencia T-453/18. MP: Diana Fajardo Rivera y Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A. CP: William Hernández Gómez. Radicado: 11001032500020180030200 (1046-2018).