¿Obstáculo normativo o problema estructural? Breve Análisis del Decreto Ley 902 de 2017 y el Fondo de Tierras en Colombia

El artículo analiza si el Decreto Ley 902 de 2017 constituye un obstáculo para cumplir la meta del Fondo de Tierras establecida en el Acuerdo Final de Paz entre el Estado colombiano y las FARC-EP. Concluye que dicha norma no regula la compra directa de tierras y simplifica los procesos agrarios especiales, por lo que no puede considerarse ineficaz. El verdadero problema radica en las fallas estructurales del mercado de tierras, como el acaparamiento, la especulación y la influencia de actores ilegales.

Por: Leonardo Antonio Castañeda Celis[1]

El presidente en Consejo de ministros realizado el 28 de mayo de 2025, señaló que su gobierno ha incorporado al Fondo de Tierras un total de 577.000 hectáreas[2]. Indicó que la meta para el cuatrienio es alcanzar un millón y medio de hectáreas; sin embargo, acusó al Decreto Ley 902 de 2017 de ser obstáculo para lograr dicho objetivo, por lo que, propuso regresar a la Ley 160 de 1994, para agilizar los procesos de compra y recuperación de baldíos[3].

El Acuerdo de Paz suscrito entre el Estado colombiano y las FARC-EP[4] estableció, en su primer punto la RRI[5], cuyo objetivo es la transformación estructural del campo, la garantía del bienestar rural y la consolidación de una paz estable y duradera. Para ello se estableció, entre otras estrategias, el Fondo de Tierras, como un mecanismo de distribución gratuita de tres millones de hectáreas entre campesinos sin tierra o con tierra insuficiente, entre 2016 y 2028. Sus fuentes pueden ser la compra directa y los procesos agrarios de recuperación de baldíos, entre otras herramientas.

Este artículo analiza si las dificultades para cumplir la meta del Fondo de Tierras entre 2022 y 2026 se deben a la ineficacia del D.L. 902 de 2017, para la compra de predios de forma directa y adelantar procesos agrarios especiales.

Al revisar el D.L. 902 de 2017, se advierte que esta norma no regula de manera sustantiva la compra directa de predios rurales. Al punto, la única referencia que hace es la contenida en su artículo 22, numeral 10, donde señala que dichos bienes pueden integrar el Fondo de Tierras, pero no desarrolla un procedimiento específico para su adquisición mediante negociación directa[6].

En contraste, la Ley 160 de 1994 sí regula la compra directa de tierras por parte de la ANT[7]. Esta base legal fue complementada por el Plan Nacional de Desarrollo 2022–2026 “Colombia, Potencia Mundial de la Vida”, que introdujo mecanismos adicionales para dinamizar la compra de tierras por oferta voluntaria, tales como el saneamiento de predios, la compra directa al FRISCO, al Fondo de Reparación de Víctimas y la transferencia de tierras desde otras entidades públicas[8].

Luego, no puede afirmarse que el D.L. 902 de 2017 sea ineficaz en esta materia, pues no la reguló de manera sustantiva. En consecuencia, el gobierno puede acudir a la Ley 160 de 1994 y a la Ley 2294 de 2023, que lo dotó de herramientas para adquirir tierras, en cumplimiento del punto uno del Acuerdo de Paz.

En relación con los procesos agrarios especiales, el D.L. 902 de 2017 estableció un procedimiento administrativo único, compuesto por una fase administrativa y otra judicial, que considera al gobierno un obstáculo para la implementación de la RRI. En consecuencia, intentó suprimir la fase judicial mediante el artículo 61, numeral 6 de la Ley 2294 de 2023, disposición que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-294 de 2024. Algunos indicios de esa misma intención persisten en el Proyecto de Ley 183 de 2024 Senado – 398 de 2024 Cámara[9], lo que sugiere un deseo de regresar esas competencias a la administración, aunque persisten tensiones constitucionales no resueltas.

Más allá de realizar un análisis comparativo entre el procedimiento establecido en la Ley 160 de 1994 y el Decreto Único 1071 de 2015, versus el D.L. 902 de 2017, debe tenerse en cuenta que el legislador extraordinario posacuerdo de Paz consideró que todas las controversias relacionadas con los derechos de propiedad fueran dirimidas por un juez de la República, dentro de la lógica de la existencia de una jurisdicción agraria y rural.

Aunque actualmente no existe un juez agrario especializado, ello no significa que la legislación colombiana no prevea jueces competentes para conocer de estas materias. Según la naturaleza del acto, si la voluntad de la administración se expresa mediante un acto administrativo, el asunto será competencia del juez contencioso administrativo[10]; en caso contrario, corresponderá al juez civil del circuito[11], tesis que se avala en el artículo 67 del Proyecto de Ley 183 de 2024 Senado – 398 de 2024 Cámara[12].

Así, no es cierto que el D.L 902 de 2017 sea ineficaz para cumplir con la meta propuesta, pues se insiste, no reguló los mecanismos de compra directa y simplificó los procesos agrarios especiales y los dotó además de una garantía jurisdiccional. Por tanto, esta norma no constituye un obstáculo para la reforma agraria. El verdadero problema radica en las fallas estructurales del mercado de tierras, así lo señala Machado (2004, como se citó en Gómez Hernández, 2023), como lo es la compra masiva de tierras de parte de los narcotraficantes, las distorsiones en la formación de precios, inflexibilidad en la oferta y la presencia de factores extraeconómicos en la posesión y uso de la propiedad[13]. Para el efecto es pertinente, por ejemplo, la denuncia realizada por el director de la ANT que acusó a algunos congresistas que acaparan tierra en Colombia[14].

En consecuencia, el Decreto Ley 902 de 2017 no constituye el verdadero impedimento para alcanzar la meta del Fondo de Tierras; el desafío radica en la necesidad de una transformación estructural del mercado de tierras, acompañada de voluntad política y control institucional efectivo.

Bibliografía:

Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI). (2016). Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. La Habana, Cuba.

Corte Constitucional de Colombia. (2024). Sentencia C-294 de 2024.

Decreto Ley 902 de 2017. Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral. Diario Oficial No. 50.262 del 29 de mayo de 2017.

Decreto Único Reglamentario 1071 de 2015. Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural. Diario Oficial No. 49.523 del 26 de mayo de 2015.

Gómez Hernández, B. (2023). La tenencia de la tierra y la reforma agraria en Colombia. Universidad Libre.

Harman, F. [@harmanfelipe]. (2025, mayo 27). Mientras miles de campesinos luchan por un pedazo de tierra para vivir y producir, algunos congresistas han estado ocupando ilegalmente tierras que le pertenecen a la Nación… [Tweet con video]. X (anteriormente Twitter). https://x.com/harmanfelipe/status/1927627947977982450

Harman, F. [@harmanfelipe]. (2025, mayo 27). Mientras miles de campesinos luchan por un pedazo de tierra para vivir y producir, algunos congresistas han estado ocupando ilegalmente tierras que le pertenecen a la Nación… [Tweet con video]. X (anteriormente Twitter). https://x.com/harmanfelipe/status/1927627947977982450

Ley 160 de 1994. Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. Diario Oficial No. 41.479 del 3 de agosto de 1994.

Ley 2294 de 2023. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022–2026 “Colombia, potencia mundial de la vida”. Diario Oficial No. 52.360 del 19 de mayo de 2023.

Proyecto de Ley 183 de 2024 Senado – 398 de 2024 Cámara. Por medio de la cual se determinan las competencias de la Jurisdicción Agraria y Rural, se establece el procedimiento especial agrario y rural y se dictan otras disposiciones.

RTVC Noticias [@RTVCnoticias]. (2025, 28 de mayo). #ConsejoDeMinistros | «Juan Manuel Santos no le entregó al Fondo de Tierras ni una hectárea. Duque anunció hacer trizas el proceso de paz… [Video]. X. https://x.com/rtvcnoticias/status/1927544460168028610

---

[1] Correo electrónico: leonardo.castaneda@est.uexternado.edu.co

[2] De estas, 377.000 fueron adquiridas mediante compra, 160.000 recuperadas a través de procesos agrarios y 16.000 provienen de donaciones

[3] RTVC Noticias [@RTVCnoticias]. (2025, 28 de mayo). #ConsejoDeMinistros | «Juan Manuel Santos no le entregó al Fondo de Tierras ni una hectárea. Duque anunció hacer trizas el proceso de paz… [Video]. X. https://x.com/rtvcnoticias/status/1927544460168028610

[4] Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI). (2016). Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. La Habana, Cuba.

[5] Reforma Rural Integral

[6] Decreto Ley 902 de 2017

[7] Ley 160 de 1994

[8] Ley 2294 de 2023 – Plan Nacional de Desarrollo

[9] “Por medio de la cual se determinan las competencias de la Jurisdicción Agraria y Rural, se establece el procedimiento especial agrario y rural y se dictan otras disposiciones”

[10]  CPACA – Art. 104: define la competencia del juez contencioso administrativo sobre actos administrativos.

[11]  Código General del Proceso – Art. 20: establece que los jueces civiles del circuito conocen de asuntos no atribuidos a otra jurisdicción, incluyendo relaciones agrarias cuando no correspondan al contencioso administrativo

[12] ARTÍCULO 67. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. Los procesos agrarios que a la fecha de entrada en vigor de la presente ley estén cursando en las jurisdicciones ordinarias o contenciosa administrativa, continuarán su curso con el proceso y juez de conocimiento asignado por reparto inicial. (…)

[13] Gómez Hernández, B. (2023). La tenencia de la tierra y la reforma agraria en Colombia. Universidad Libre.

[14] Harman, F. [@harmanfelipe]. (2025, mayo 27). Mientras miles de campesinos luchan por un pedazo de tierra para vivir y producir, algunos congresistas han estado ocupando ilegalmente tierras que le pertenecen a la Nación… [Tweet con video]. X (anteriormente Twitter). https://x.com/harmanfelipe/status/1927627947977982450

Imagen: Pixabay (2013). Imagen de Campo, La carretera y Rural. Extraído de: https://pixabay.com/es/photos/campo-la-carretera-rural-213364/