Breve reflexión respecto a la efectividad de las normas colombianas de niveles de emisión y de niveles de inmisión en el ámbito de la calidad del aire

Desde un ángulo meramente jurídico, la contaminación atmosférica es, a grandes rasgos, la presencia en la atmósfera de sustancias que tienen la capacidad de generar molestias graves, riesgos o daños sobre seres humanos y bienes de cualquier naturaleza, es decir, animales, plantas y objetos materiales artificiales como, por ejemplo, casas, edificios, estatuas, monumentos, etc. Dicha capacidad depende de la calidad y la cantidad de las sustancias que son emitidas a la atmósfera por, principalmente, fuentes humanas catalogadas como fijas o móviles. De ahí que el Derecho del medio ambiente contenga diferentes instrumentos encaminados a controlar la calidad y la cantidad de esas sustancias. Las normas de niveles de emisión y de niveles de inmisión de contaminantes del aire constituyen una clásica herramienta de control de la cantidad de cada uno de estos en la atmósfera

Juan David Ubajoa Osso[1]

Desde un ángulo meramente jurídico, la contaminación atmosférica es, a grandes rasgos, la presencia en la atmósfera de sustancias que tienen la capacidad de generar molestias graves, riesgos o daños sobre seres humanos y bienes de cualquier naturaleza, es decir, animales, plantas y objetos materiales artificiales como, por ejemplo, casas, edificios, estatuas, monumentos, etc. Dicha capacidad depende de la calidad y la cantidad de las sustancias que son emitidas a la atmósfera por, principalmente, fuentes humanas catalogadas como fijas o móviles. De ahí que el Derecho del medio ambiente contenga diferentes instrumentos encaminados a controlar la calidad y la cantidad de esas sustancias. Las normas de niveles de emisión y de niveles de inmisión de contaminantes del aire constituyen una clásica herramienta de control de la cantidad de cada uno de estos en la atmósfera.

Los niveles de emisión son aquellos límites máximos cuantitativos de descarga de contaminantes en la atmósfera que todas las fuentes artificiales tienen que cumplir. Por su parte, los niveles de inmisión se refieren a la mínima calidad del aire que debe existir en el entorno, es decir, hacen alusión a los límites máximos cuantitativos de presencia de los elementos perniciosos en la atmósfera. Al igual que muchos otros países, Colombia cuenta con estos dos tipos de niveles, y los aplica de manera conjunta. Esto es lo que se conoce como el «método paralelo» (Alonso García, 1995, p. 160; 2013, p. 669), que tiene como finalidad general proteger el medio ambiente y la salud humana frente a las emisiones artificiales excesivas de elementos nocivos.

Junto a otras razones, la fuerte creencia en la efectividad de los valores límites de emisión y de inmisión para alcanzar la finalidad general mencionada sirvió para que estos llegasen a adquirir un grado de relevancia muy alto no solo en materia de calidad del aire, sino también en todo el ámbito jurídico-ambiental. Tanto así que Embid Tello (2015) ha afirmado que esos valores «[…] son la base del moderno Derecho ambiental, que se construye casi en su totalidad sobre los mismos» (p. 120).

Sin embargo, la doctrina ha cuestionado la efectividad de las normas de niveles de emisión y de niveles de inmisión para amparar el medio ambiente y la salud[2], y a partir de lo dicho por la Organización Mundial de la Salud (OMS) sobre ellas surgen dudas relevantes. Esta cuenta con un documento muy conocido y, por tanto, frecuentemente citado, cuya última actualización se realizó en el 2005: Guías de calidad del aire de la OMS relativas al material particulado, el ozono, el dióxido de nitrógeno y el dióxido de azufre. Estas tienen como base cognitiva «[…] la evaluación por expertos de las pruebas científicas del momento […]» (OMS, 2006, p. 5) y como finalidad

[…] ofrecer orientación sobre la manera de reducir los efectos de la contaminación del aire en la salud […] –e– […] informar a los encargados de la formulación de políticas y proporcionar objetivos apropiados para una amplia variedad de opciones en materia de políticas en relación con la gestión de la calidad del aire en diferentes partes del mundo (OMS, 2006, p. 5).

Es decir, el documento mencionado pretende servir de parámetro a seguir por parte de los Estados en la elaboración de su política pública de prevención, control y reducción de la contaminación del aire y, por consiguiente, de la normativa que dicten para ejecutar dicha política. Y para cumplir esa pretensión, el documento citado recomienda a los países convertir unos determinados niveles de inmisión en normas jurídicas. No obstante, la misma OMS (2006) advierte sobre la incapacidad de sus directrices para garantizar cabalmente el amparo de la salud: «[…] hay que subrayar que los valores guía que se proporcionan aquí no pueden proteger plenamente la salud humana, porque en las investigaciones no se han identificado los umbrales por debajo de los cuales no se producen efectos adversos» (p. 7). En consecuencia, la OMS (2006) no descarta la idea de que los Estados establezcan límites de inmisión más severos que los valores guía:

[…] las pruebas epidemiológicas indican que la posibilidad de efectos adversos en la salud persiste aun cuando se alcance el valor guía, por lo que algunos países podrían decidir adoptar concentraciones inferiores a los valores de la OMS como normas nacionales de calidad del aire (p. 8).

Lo expuesto sobre la OMS es destacable debido a que en el 2014 la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) recomendó a Colombia la adopción progresiva de los valores guía de la OMS (Conpes, 2018). Esta recomendación fue uno de los motivos que llevó a la Administración Pública nacional a actualizar los niveles de inmisión por medio de la Resolución 2254/2017, de 1 de noviembre, que derogó los cuerpos normativos que contienen los anteriores niveles: las Resoluciones 601/2006, de 4 de abril, y 610/2010, de 24 de marzo. Es fácil inferir que el país ha pretendido ajustar su normativa a las directrices de la OMS. Sin embargo, los valores colombianos de inmisión del orden nacional están lejos de equipararse a estas directrices de manera total. De hecho, ni siquiera aquellos que entrarán en vigor el 1 de enero de 2030 son plenamente iguales. Por ejemplo: el nivel colombiano de inmisión vigente para el PM10 en exposición prolongada (media anual) es de 50 µg/m³, mientras que el recomendado por la OMS es de 20 µg/m³; el nivel colombiano para el PM10 en exposición de corta duración (media de 24 horas) es de 75 µg/m³, mientras que el recomendado por la OMS es de 50 µg/m³; el nivel colombiano para el PM2.5 en exposición prolongada (media anual) es de 25 µg/m³, mientras que el recomendado por la OMS es de 10 µg/m³; el nivel colombiano para el PM2.5 en exposición de corta duración (media de 24 horas) es de 37 µg/m³, mientras que el recomendado por la OMS es de 25 µg/m³; el nivel colombiano de inmisión para el PM10 en exposición prolongada (media anual) que entrará en vigor el 1 de enero de 2030 es de 30 µg/m³, mientras que el recomendado por la OMS es de 20 µg/m³; el nivel colombiano para el PM2.5 en exposición prolongada (media anual) que entrará en vigor el 1 de enero de 2030 es de 15 µg/m³, mientras que el recomendado por la OMS es de 10 µg/m³[3].

Así, el panorama normativo del país en materia de calidad del aire no es el ideal para conseguir la efectiva protección del medio ambiente y la salud. En primer lugar, independientemente de los comentarios o de las críticas que se puedan plantear al proceso de elaboración de las normas jurídicas colombianas relativas a los valores límites, hoy estas se encuentran basadas en la búsqueda de equipararse a los valores guía recomendados por la OMS, y esta ha reconocido expresamente que estos no pueden garantizar de manera cabal la salvaguardia de la salud. Y en segunda instancia, al margen de las dudas que despiertan los límites recomendados por dicha organización respecto al amparo de la salud, Colombia ni siquiera tendrá unas normas de niveles de inmisión completamente iguales a estos el 1 de enero de 2030, que es cuando entrarán en vigor los nuevos valores de inmisión para los contaminantes más problemáticos: el PM10 y el PM2.5. El retraso no es nada despreciable, sobre todo si se tiene presente que, como ya se ha mencionado, la última actualización de los valores guía de la OMS se realizó en el 2005. Es, pues, urgente que las instituciones públicas asuman un papel mucho más activo respecto al deterioro de la calidad del aire. Este constituye un ámbito lleno de riesgos tanto conocidos como desconocidos para el entorno y sus habitantes que demanda atención y, especialmente, la adopción de medidas mucho más efectivas.

 

Bibliografía

Alonso García, M. C. (1995). El régimen jurídico de la contaminación atmosférica y acústica. Madrid (España): Marcial Pons.

Alonso García, M. C. (2013). «La protección de la atmósfera». En Alonso García, M. C., y Ortega Álvarez, L., (Dirs.), y De Vicente Martínez, R., (Coord.), Tratado de Derecho ambiental (pp. 649-693). Valencia (España): Tirant lo Blanch.

Conpes (2018). Documento Conpes 3943, de 31 de julio de 2018. Bogotá (Colombia): Conpes. Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económicos/3943.pdf

Embid Tello, A. E. (2012). «La técnica de los valores límite de emisión. Perspectiva crítica». En Revista de Administración Pública, núm. 189 (pp. 465-494). Disponible en http://www.cepc.gob.es/publicaciones/revistas/revistaselectronicas?IDR=1&IDN=ALL

Embid Tello, A. E. (2015). «La dependencia del Derecho ambiental de los estándares técnicos para la toma de decisiones en situaciones de incertidumbre». En Amaya Navas, Ó. D., y García Pachón, M. del P., (Comps.), Principios e instrumentos de evitación del daño ambiental (pp. 103-134). Bogotá (Colombia): Universidad Externado de Colombia.

OMS (2006). Guías de calidad del aire de la OMS relativas al material particulado, el ozono, el dióxido de nitrógeno y el dióxido de azufre. Actualización mundial 2005. Resumen de evaluación de los riesgos. Ginebra (Suiza): OMS. Disponible en http://www.who.int/topics/air_pollution/es/

Santaella Quintero, H. (2008). Normas técnicas y Derecho en Colombia. Desafíos e implicaciones para el Derecho en un entorno de riesgo. Bogotá (Colombia): Universidad Externado de Colombia.

Tarrés Vives, M. (2003). «Las normas técnicas en el Derecho administrativo». En Documentación Administrativa, núm. 265-266 (pp. 151-184). Disponible en https://revistasonline.inap.es/index.php?journal=DA&page=issue&op=archive

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[1] Abogado de la Universidad Externado de Colombia. Actualmente es investigador del Grupo de Investigación en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia y becario de esta y la Fundación Carolina en sus estudios doctorales en la Universidad Carlos III de Madrid. Correo electrónico: juan.ubajoa@uexternado.edu.co Orcid: orcid.org/0000-0002-7580-0331

[2] Por ejemplo, véanse Embid Tello (2012, 2015), Santaella Quintero (2008), Tarrés Vives (2003).

[3] Véanse OMS (2006, pp. 9-13) y Resolución 2254/2017, de 1 de noviembre (artículos 2 y 3).

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Fuente de la imagen: Archivo El Tiempo; Buitrago, J. D.; y Moreno, M. (1 de abril de 2018). ‘Para limpiar el aire de Bogotá hay que reducir emisiones de diésel’ (fotografía). En El Tiempo. Disponible en https://www.eltiempo.com/bogota/que-causa-la-contaminacion-del-aire-en-bogota-199738