Canje de deuda externa y medio ambiente: Colombia

Colombia es un país megadiverso y con una deuda externa que abarca casi la mitad de su producto interno bruto. Recientemente, se ha propuesto una estrategia de canje de deuda externa por acción climática. Un camino que el país ya ha recorrido antes y es una posibilidad nuevamente. El panorama ambiental, social y económico actual debe evaluarse para determinar la capacidad del país para adoptar un escenario de canje de este tipo que ha sido propuesto como promisorio en el mundo pero no deja de tener algunas dificultades y riesgos que igualmente deben considerarse en nuestro país.

Juan Alejandro Guerrero-Cupacán*

El Gobierno Nacional ha mencionado en reiteradas ocasiones una propuesta de canje de deuda externa por acciones climáticas. Por ejemplo, así se planteó el año pasado con un llamado al Fondo Monetario Internacional (FMI) (Lizarazo, 2022). En el mes de Abril de este año se conoció del respaldo a una propuesta de este tipo por el gobierno de EEUU para la conservación de la amazonia con un aporte de 500 millones de dólares al Fondo Verde (Cancillería, 2023). Estos canjes de deuda, reconocidos también como instrumentos financieros para la gestión ambiental, aunque no son nuevos en el mundo ni en el país, donde se han utilizado en un par de ocasiones, resultan de interés por las oportunidades que brindan y la complejidad de los mismos. Aún más en países megadiversos como Colombia, donde la deuda alcanza casi el 50% del PIB, y el control, manejo y gestión sobre el ambiente aún enfrenta una variedad de retos por atender.

En el mundo, a una variedad de casos de canjes de deuda relacionados con el ambiente, se suman otros recientes como el de Ecuador que acordó un canje de deuda por naturaleza en Islas Galápagos, catalogado como el más grande de su tipo involucrando áreas protegidas y en el que participa el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), estimando un ahorro en deuda de 1.100 millones de dólares e inversión de 450 millones para proteger la isla (infobae, 9 de mayo de 2023). También, se ha divulgado una propuesta al Ministerio de Finanzas y Planeación Nacional de Zambia por parte de WWF para reestructurar 13 mil millones de dólares con canje de deuda por naturaleza (Hardcastle, 2023). Esto para tener una idea reciente del interés e impacto de buscar atender la deuda externa a cambio de acción climática y conservación de la naturaleza.

Los canjes de deuda relacionados con el ambiente, como el canje de deuda por naturaleza se propuso en la década de los 80s por iniciativa de The Nature Conservancy (TNC) y World Wildlife Fund (WWF), con la primera experiencia de este tipo en Bolivia en 1987 (Fernández y Íñigo, 2008). Estos canjes pueden darse en dos escenarios: escenario de deuda privada y/o escenario de deuda pública, donde pueden variar los actores intervinientes en la adquisición de la deuda y el manejo de los recursos (Para más detalle de los esquemas de canje de deuda por naturaleza ver Binder, 2001 y Fernández et al., 2008). Colombia ha llevado a cabo canjes bilaterales de deuda por naturaleza en 1992 y 1993 con Canadá y EEUU, respectivamente, con un valor de deuda tratado de 322.800.000 USD y un pago de fondos ambientales de 54.400.000 y la creación de ECOFONDO (OCDE, 2007). Igualmente, sucedió más adelante con Fondo Acción y el canje de deuda con EEUU hacia 2004 (El Tiempo, 28 de abril de 2004).

Así, aunque la experiencia indica que un tipo de canje por naturaleza o acción climática no sería una estrategia nueva para el país, si pueden resultar novedosas las condiciones para atender el fin. Y, sobre ello, también es válido pensar en cómo podría responder la institucionalidad, la política y la regulación nacional para dar viabilidad a la propuesta y que dichas condiciones se cumplan. En Colombia, la deuda externa se regula desde la Constitución Política de Colombia (C.P., 1991, arts. 150 y 364), con intervención del Congreso de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el Banco de la República junto a diversas normas de responsabilidad fiscal. Así mismo, en el mismo texto Superior se conjugan más de 30 artículos relacionados con el manejo y gestión de los recursos naturales y el medio ambiente en general. Además, el Sistema Nacional Ambiental (SINA) y el Consejo Nacional Ambiental (CNA) representan una vía interinstitucional e intersectorial para la gestión sobre el ambiente.  

Así pues, el marco para dar avance a un canje de deuda por naturaleza o acción climática debe considerar dicha relación sectorial e institucional. Además, resolver escenarios desde diferentes áreas del derecho para aclarar las bases legales del canje de deuda y las obligaciones de las partes. Por ejemplo, desde lo contractual si se modifican los términos y condiciones de contrato de la deuda original. Desde el derecho tributario frente a reestructuración de la deuda y el impacto tributario del canje. Igualmente, algunas regulaciones específicas de acuerdo al tipo de deuda como las de entidades como Superintendencias. O, normas sectoriales si el canje se hace en un sector en particular. Y, claramente desde el sector ambiental en políticas que aterricen las condiciones del canje de deuda.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha realizado seguimiento a esta tendencia de canjes de deuda por naturaleza y resaltado algunas experiencias, partiendo de un escenario en que varios países en desarrollo y a punto de la bancarrota, además de vulnerables al clima, pueden tener oportunidad para solucionar el sobreendeudamiento destinando recursos a temas ambientales como clima y naturaleza (PNUD, 2023). Así, aunque el canje de deuda puede resultar beneficiosos en inversión para un sector como el ambiental y ofrece oportunidades en reducción de la pobreza y empleo, paz y seguridad, existen riesgos relacionados con la complejidad de las transacciones, el costo operacional, la corrupción, la gestión pública ineficiente, la reducción del gasto sectorial desde el gobierno, la inflación entre otros (OCDE, 2007).

Por ello, se requiere tener claridad sobre la capacidad local y política, la voluntad de los involucrados, indicadores robustos y compromiso, que garanticen beneficios sociales, económicos y ambientales, que además contribuyan al cumplimiento de agendas internacionales como las de biodiversidad, cambio climático, entre otras (Nedopil, Yue y Hughes, 2022). Igualmente, es importante el control y seguimiento del canje de deuda, generando confianza en los acreedores desde las reformas económicas y fiscales. También, se ha estudiado el problema de este tipo de canjes de deuda desde la perspectiva de derechos humanos y como puede llegar a afectarlos, y en donde la vigilancia y compromiso de los involucrados tiene un rol relevante. Como ejemplo, Hassoun (2012) indica los inconvenientes generados por el primer canje de deuda por naturaleza en Bolivia en 1987 sobre la tenencia de la tierra con los indígenas Tsimané, o expropiación de tierras en Costa Rica, entre otros.

Así pues, aunque una experiencia de canje de deuda por acción climática o por naturaleza necesariamente no representa una receta general, puede guiar en términos de la capacidad y viabilidad nacional para poner en marcha un acuerdo así. Recientemente se anunció datos preliminares de deforestación en Colombia indicando que se redujo en cerca de un 10% (Paz Cardona, 2023), mientras igualmente se anunciaba la intervención de la Corte Constitucional en un caso de Tutela asociada a un proyecto de bonos de carbono en el Vaupés y la vulneración de derechos de la comunidad indígena Pirá Paraná (Bermúdez Liévano, 2023). Entonces, el país también  deberá atender interrogantes como ¿Cuál es el mejor esquema o escenario de canje de deuda por naturaleza o acción climática, teniendo en cuenta, por ejemplo, que aunque Colombia cuenta con una normativa ambiental reconocida desde la denominada “Constitución Ecológica” (Amaya Navas, 2016) hasta la “hiperregulación” (Molano-Rojas et al., 2018), en ocasiones parece no ser suficiente para ejercer control sobre varios aspectos orientados a la garantía de un medio ambiente sano y otros derechos conexos? Se debe recordar que un posible riesgo de estos canjes es que el Gobierno disminuya la inversión acostumbrada en un sector como el ambiental.

Con lo anterior, la idea de fortalecer la capacidad para atender los retos ambientales del país no puede tener un rol menor en un escenario de canje de deuda por acción climática o naturaleza. Se ha propuesto que la mejor opción para el país es el canje de deuda por naturaleza con otro país acreedor que reciba en donación la obligación de la deuda a cambio de conservar la naturaleza (Binder, 2001). Además, de ser considerado uno de los mecanismos de financiamiento más eficaces para áreas protegidas. Será clave el trabajo y compromiso intersectorial y cohesionado del gobierno (p.e. MinHacienda, MinAmbiente, Relaciones Exteriores) y la sociedad civil (Guzmán Jiménez y Ubajoa Osso, 2018) para que no se agudicen los problemas internos y/o generen nuevos.

Literatura citada

Amaya Navas, Ó. D. (2016). La Constitución Ecológica de Colombia (3er ed.). Universidad Externado de Colombia.

Bermúdez Liévano, A. (17 de mayo de 2023). Colombia: Corte Constitucional examinará por primera vez un conflicto por bonos de carbono. Mongabay. https://es.mongabay.com/2023/05/colombia-corte-constitucional-examinara-por-primera-vez-un-conflicto-por-bonos-de-carbono/

Binder, K. G. (2001). Canje de deuda externa por conservación de la naturaleza. Innovar, 1(18), 47–54. https://revistas.unal.edu.co/index.php/innovar/article/view/24405

Cancilleria. (2023). Estados Unidos apoya la propuesta del Presidente Petro de canje de deuda por acción climática. https://www.cancilleria.gov.co/newsroom/news/estados-unidos-apoya-propuesta-presidente-petro-canje-deuda-accion-climatica

Constitución Política de Colombia [C.P.]. (1991). Artículo 150. (4.a ed.). Leyer

Constitución Política de Colombia [C.P.]. (1991). Artículo 364. (4.a ed.). Leyer

El Tiempo. (28 de abril de 2004). Canje de deuda por naturaleza. https://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-1523091

Fernández, S. G., y Íñigo, J. M. P. (2008). Los swaps deuda/naturaleza: estado del arte. Revista de Economía mundial, (18), 231-243. https://www.redalyc.org/pdf/866/86601819.pdf

Guzmán Jiménez, L y Ubajoa Osso, J.  (2018). El marco jurídico colombiano de los instrumentos económicos y financieros para la gestión de las áreas protegidas. Bogotá : Universidad Externado de Colombia, 2018.

Hardcastle, E. (18 de enero de 2023). Zambia received ‘debt-for-nature’ proposal from WWF for $13 bln restructuring. CNBCAFRICA. https://www.cnbcafrica.com/2023/zambia-received-debt-for-nature-proposal-from-wwf-for-13-bln-restructuring/

Hassoun, N. (2012). The Problem of Debt-for-Nature Swaps from a Human Rights Perspective. Journal of Applied Philosophy, 29(4), 359–377. doi:10.1111/j.1468-5930.2012.00573.x 

Infobae. (9 de mayo de 2023). Galápagos, cómo es el canje de deuda por conservación de la naturaleza más grande del mundo. https://www.infobae.com/america/medio-ambiente/2023/05/09/galapagos-como-es-el-canje-de-deuda-por-conservacion-de-la-naturaleza-mas-grande-del-mundo/

Lizarazo, M. P. (9 de septiembre de 2022). ¿Es posible canjear la deuda externa por cuidar la Amazonia, como lo propone Petro? El Espectador. https://www.elespectador.com/ambiente/amazonas/canjear-la-deuda-externa-por-cuidar-la-amazonia/

Molano-Rojas, A., Moncada Solórzano, J. G., & Barrera López, A. (2018). Exceso, contradicciones y dispersión regulatoria en Colombia. En A. Molano-Rojas (Ed.), Calidad institucional: fundamento del desarrollo económico y el progreso social (pp. 35–58). Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga.

Nedopil, C., Yue, M. y Hughes, A. (2022). Scaling debt for nature swaps – which nature, how much debt and who pays? PREPRINT (Version 1) Disponiible en Research Square https://doi.org/10.21203/rs.3.rs-1358929/v1 

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE]. (2007). Lessons Learnt from Experience with Debt-for-Environment Swaps in Economies in Transition. OECD Papers, vol. 7/5, https://doi.org/10.1787/oecd_papers-v7-art15-en.

Paz Cardona, A. J. (18 de mayo de 2023). La deforestación en Colombia disminuyó en un 10% en el 2022. Mongabay. https://es.mongabay.com/2023/05/deforestacion-en-colombia-disminuyo-en-2022-bosques/#:~:text=All%C3%AD%20se%20indica%20que%2C%20durante,el%20primer%20trimestre%20de%202023.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD]. (2023). A new wave of debt swaps for climate or nature. https://www.undp.org/future-development/signals-spotlight/new-wave-debt-swaps-climate-or-nature

*Magíster en Derecho del Estado con Énfasis en Derecho de los Recursos Naturales e integrante del Observatorio en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia.