Cuatro momentos relevantes de la autonomía territorial en la explotación de recursos naturales no renovables y la ausencia de un mecanismo de participación ciudadana idóneo.

Se han identificado cuatro momentos relevantes del conflicto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, a propósito del uso reiterado de las consultas populares en un periodo determinado, y el déficit legal existente ante la falta de un mecanismo de participación ciudadana idóneo para decidir sobre la explotación de recursos naturales no renovables.

Por: Santiago Osorio Gracia*

Un primer momento se identificó con la promulgación de la Constitución Política de 1991, que en el artículo 1 establece:

“Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales…”. (Negrilla fuera del texto)

La lectura de este primer artículo de la Carta Política es conflictiva. Enuncia dos principios constitucionales: Estado Unitario[1] y Autonomía Territorial[2], cuyas finalidades y competencias son contradictorias. Una de las ponencias de la Asamblea Nacional Constituyente revela cómo desde el génesis de nuestra Carta Política, existía un rechazo hacía el tipo de Estado Unitario implantado en la Constitución de 1886, carta política de corte centralista, que relegaba a las entidades de la periferia y eliminaba cualquier asomo del Estado Federal que tuvo vigencia hasta entonces.

“Triunfa claramente -en esta propuesta que la Asamblea le hace a los colombianos- el principio de la descentralización territorial […] sobre el centralismo paternalista, autoritario y clientelista…”[3].

“Es importante dilucidar de una vez esta importante cuestión porque deliberadamente la reforma en curso hace reiterado énfasis en el principio de la autonomía de las entidades territoriales, situación que despeja cualquier duda sobre la verdadera intención del constituyente. El principio se consagra como precepto fundamental de la Constitución Política desde su primer artículo, y se ratifica luego cada vez que hay oportunidad de hacerlo, cuando son definidas las entidades territoriales en general…”. [4]

Así, puede afirmarse que el origen de la tensión entre la Nación y los municipios es la Constitución de 1991, por esa razón, ambos órdenes pueden encontrar una sólida fuente constitucional para defender sus intereses.

Un segundo momento puede identificarse a partir del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), que intentaba resolver el conflicto de competencias que se había desatado con la formulación de estos dos principios en la Constitución[5]. El artículo 37 establecía una prohibición legal al no permitirle a las entidades territoriales excluir zonas de minería en sus territorios. La Corte Constitucional en la sentencia C-395 de 2012, al declarar exequible el citado artículo, confirmó la prevalencia del principio de Estado Unitario sobre el principio de Autonomía territorial:

“Estima la Corte que en el marco que la Constitución ha previsto para la explotación de los recursos naturales, cabe que el legislador, al resolver para el caso concreto la tensión entre los principios unitario y autonómico, dé prelación al primero, en razón a los objetivos de interés público, plasmados en el mismo ordenamiento Superior, que están presentes en la actividad minera…”. (Negrilla fuera de texto).

En el mismo sentido, es evidente la línea jurisprudencial respecto de la posición de superioridad que tenía la Nación (Estado Unitario) sobre los intereses de las entidades territoriales (Autonomía territorial) en sentencias como la siguientes:  C-579/2000; C-540/2001; T-123/2009 y C-395/2012.

No obstante, aquella noción que superpone el principio de Estado Unitario sobre la Autonomía Territorial es discutible, ya que el artículo 1 constitucional los enuncia como principios del Estado colombiano y no establece ninguna relación jerárquica que condicione las finalidades de uno sobre otro[6].

El tercer momento identificado es a partir de la sentencia C-123 de 2014. El Tribunal Constitucional declara exequible condicionalmente el artículo 37 del Código de Minas, en el entendido de que la autorización de cualquier actividad minera debía supeditarse al acuerdo de las entidades del nivel nacional y las entidades territoriales, en la medida en que son los municipios, por su proximidad al territorio y a las comunidades, los más competentes para proteger el medio ambiente sano, las cuencas hídricas y promover el desarrollo económico, social y cultural en sus regiones.

En este mismo momento, se resaltan dos sentencias del año 2016 que serán un espaldarazo para los municipios. La primera, la sentencia C-273 de 2016, que declara inexequible el artículo 37 del Código de Minas. Entre los argumentos de la Sala Constitucional, se encuentra que la disposición demandada debía ser tramitada mediante una ley orgánica, ya que, como había sido expedida – mediante una ley ordinaria -, se vulneraban las competencias esenciales de los municipios. Y, la segunda sentencia, es la T-445 de 2016, que agudizaría aún más el conflicto de competencias Nación – Territorios, puesto que, esta decisión, de conformidad con el artículo 33 de la Ley 136 de 1994[7], impulsaría a los municipios a realizar consultas populares incluso si mediante este mecanismo de participación ciudadana se prohibía la minería.

En este tercer momento, que trascurre entre el 2014 y el 2018, hubo más de 158 iniciativas de consultas populares y acuerdos municipales en más de 135 municipios en todo el país[8]. Entre los objetivos de los municipios, estaba prohibir la actividad minera y de hidrocarburos, luego de que la balanza Nación – Municipios, vía jurisprudencia, se inclinara a favor de este último.

El cuarto y último momento identificado en este conflicto de competencias, parte de la SU-095 de 2018. En esta sentencia, la Corte frenó la avanzada de las consultas populares en el país, descartó como mecanismo de participación ciudadana idóneo a las consultas populares y le exigió al congreso de la República regular mediante una ley orgánica un instrumento de coordinación y concurrencia para resolver el conflicto de competencias entre los municipios y la Nación, dando aplicación al artículo 288 constitucional[9].

Igualmente, ante el déficit de protección constitucional existente en materia de participación ciudadana, exhortó al legislador a definir un mecanismo de participación ciudadana efectivo y eficaz que convoque a las comunidades para decidir sobre la explotación de los recursos naturales en los territorios.

Como reflexión final, cabe mencionar que este último pronunciamiento reconoce los dos principios constitucionales en disputa: Estado Unitario y Autonomía territorial que, en concordancia con el artículo 1 de la Constitución, no deben ser interpretados de manera absoluta sino complementarse y armonizarse de manera concurrente y coordinada. Llamando la atención sobre otros principios constitucionales reconocidos en el mismo artículo primero, origen y, al parecer, solución de este conflicto de competencias: Democracia, participación ciudadana y pluralismo:

“Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista…”

La democracia participativa y pluralista legitimaría las decisiones de la Nación y los municipios para el desarrollo de actividades extractivas y la protección del medio ambiente, dos materias inescindibles y necesariamente compatibles en un contexto de desarrollo sostenible como eje central en el progreso del país.

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[1] Concepto de Estado Unitario: “Presupone la centralización política, lo cual, por un lado, exige unidad en todos los ramos de la legislación […] y de unas competencias subordinadas a la ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias centralizadas para la formulación de política que tenga vigencia para todo el territorio nacional”.

[2] Concepto de Autonomía Territorial: “La capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses”.

[3] Gaceta Constitucional del 21 de agosto de 1991, pág. 26.

[4]Gaceta Constitucional del 21 de agosto de 1991, pág. 26.

[5] FERNANDEZ PARRA, Sergio Alejandro. “¿EL ESTADO CONSTITUCIONAL EN JAQUE? TOMO I LOS RETOS DEL COMPONENTE DEMOCRÁTICA- LOS EFECTOS DE LAS CONSULTAS POPULARES QUE PRETENDEN PROHIBIR LA MINERIA EN COLOMBIA”. Pág. 320. 2018.

[6] Silva Robledo, Paula. “El panorama territorial colombiano”. Revista Derecho del Estado n. 21, diciembre de 2008. Pág. 185.

[7] Artículo declarado inexequible en la sentencia C-053/2019 y que dejaba sin base jurídica a los municipios para convocar consultas populares.

[8] “Consultas populares ya no podrán frenar la explotación minera”. Disponible en: https://www.portafolio.co/economia/consultas-populares-ya-no-podran-frenar-la-exploracion-minera-522216 OCTUBRE 11 DE 2018.

[9] Artículo 288: La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.

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*Miembro del semillero de investigación en Derecho del Medio Ambiente “Observatorio de Conflictos Ambientales”