Eficiencia y ejecución en la política de tierras: contraste entre presupuesto, resultados y metas estratégicas en la Reforma Rural Integral (RRI)

Esta nota analiza si el aumento presupuestal de la Agencia Nacional de Tierras (ANT) durante el gobierno Petro se tradujo en una gestión más eficiente de la RRI. A partir del contraste entre cifras oficiales, debates públicos y metas del Plan de Acción, se concluye que el incremento de recursos no generó resultados proporcionales y que persiste un rezago frente al objetivo estratégico de formalización.

Por: Leonardo Antonio Castañeda Celis*

Con ocasión de la instalación del periodo legislativo 2025–2026, el presidente Gustavo Petro presentó cifras sobre la gestión de tierras de su gobierno. La senadora Paloma Valencia cuestionó los datos, señalando que el gobierno Duque tituló 1.300.000 hectáreas con un presupuesto mucho menor (Valencia, 2025). Esta nota se propone analizar si el aumento presupuestal de la ANT[1] se ha traducido en un mayor impacto social de la RRI[2] con el menor uso posible de recursos.

Para ello, aplicando un criterio de eficiencia de análisis costo-efectividad (Banco Interamericano de Desarrollo, 2025), se revisan las asignaciones presupuestales a la ANT entre 2018 y 2025 y se comparan con los avances reportados en la meta trazadora del Plan Marco de Implementación (PMI) A.MT.2 (formalización de 7 millones de hectáreas). También se consideró incluir la meta A.MT. (adjudicación de 3 millones de hectáreas), pero no fue posible establecer cifras confiables para ninguno de los dos gobiernos.

Durante el gobierno de Iván Duque (2018–2022), la ANT contó con un presupuesto acumulado cercano a 1,17 billones de pesos, distribuidos así: $338.391 millones en 2019, $236.242 millones en 2020, $297.533 millones en 2021 y $305.536 millones en 2022[3].

Por su parte, bajo el gobierno de Gustavo Petro (2022–2025), el presupuesto asignado asciende a más de 4,8 billones de pesos en tres años: $1,5 billones en 2023, $1,6 billones en 2024 y $1,718 billones en 2025. Esto representa un incremento aproximado del 309%, lo que evidencia que la reforma agraria es una prioridad respaldada con recursos significativamente mayores[4].

Antes de verificar los resultados reportados, es pertinente precisar que la meta de formalización hace referencia a la titulación de ocupaciones de baldíos bajo el modelo de demanda, lo cual incluye su registro ante las Oficinas de Instrumentos Públicos, así como la inscripción de títulos expedidos en vigencias anteriores que nunca fueron registrados.

En cuanto a resultados, el presidente afirmó que su gobierno ha titulado 1.700.000 hectáreas. Según la ANT, la cifra oficial es 1.718.000 hectáreas formalizadas  (Harman, 2025). Por contraste, durante el cuatrienio Duque, según declaraciones públicas, se estiman en 1.300.000 hectáreas, sin embargo, esta cifra incluiría títulos formalizados durante el gobierno Santos, por tanto, al revisar los informes de gestión de ese cuatrienio se logra establecer una cifra de 1.014.003 hectáreas formalizadas, con un comportamiento afectado en 2020 por la pandemia de COVID-19 (Agencia Nacional de Tierras (ANT), 2025).[5]

Así, el incremento presupuestal del 309% se reflejó en un aumento del 69% en la formalización de tierras, lo que indica que el crecimiento de este indicador estuvo muy por debajo del aumento en los recursos asignados. Esta comparación no implica una relación causal directa, pero permite dimensionar la eficiencia relativa del gasto frente a este indicador.

Ahora, si bien es lógico que con más recursos se logren más resultados, lo cierto es que el aumento en resultados no fue proporcional al incremento presupuestal. Aun así, lo más llamativo es que, con recursos mucho más limitados, en el periodo anterior —incluso con una pandemia— se alcanzaron más de un millón de hectáreas formalizadas. Esto plantea la necesidad de analizar no solo cuánto se invierte, sino cómo se gestiona para cumplir las metas del PMI.

Para ilustrar esta desproporción, pensemos en un ejemplo cotidiano: una familia triplica sus ingresos, pero el cambio en el aspecto que nos interesa —por ejemplo, la alimentación— es mínimo en comparación con el aumento de recursos.

Aunado a lo anterior, se tiene que en el Plan de Acción 2024 (Agencia Nacional de Tierras (ANT), 2024) se fijó como objetivo estratégico del cuatrienio 2023-2026 “Formalizar 3,9 millones de hectáreas de tierras de pequeña y mediana propiedad rural”. Con base en la cifra reportada por el gobierno (1.718.000 hectáreas), al cierre del tercer año se habría alcanzado aproximadamente el 44 % de esa meta, lo que deja un rezago significativo para el último año de gobierno.

El análisis revela que, si bien la asignación presupuestal en el gobierno actual es sustancialmente mayor, ello no se ha traducido en un impacto proporcional en el indicador de formalización. Además, la comparación que sugiere un avance superior frente al periodo anterior no oculta un hecho relevante, tampoco se cumple el objetivo estratégico fijado en el propio Plan de Acción, con un avance del 44 %. Desde la perspectiva del análisis costo-efectividad, esto plantea dudas sobre la eficiencia y la capacidad institucional para ejecutar de manera oportuna. Así, la controversia no debería centrarse únicamente en quién lo hizo mejor con menos recursos, sino en cómo garantizar que la RRI avance en resultados verificables y sostenibles.

Finalmente, vale resaltar que se tuvieron en cuenta las cifras reportadas por el gobierno y las contenidas en los informes de gestión 2019-2022; sin embargo, no fue posible verificarlas, ya que no están actualizadas ni son consistentes en sistemas oficiales como SIIPO.

Esta falta de verificación no es un hecho aislado. El Sexto Informe de Seguimiento al Acuerdo de Paz de la Procuraduría General de la Nación (2024) ya había advertido que los datos oficiales no están actualizados en SIIPO, que los ajustes aprobados a los indicadores aún no se reflejan y que persisten problemas de trazabilidad. A ello se suman los hallazgos de la Contraloría General de la República, que en 2024 identificó irregularidades en la compra de predios para la RRI, incluyendo adquisición de suelos inadecuados, ocupaciones ilegales y retrasos en la entrega de tierras a campesinos.

Bibliografía:

Agencia Nacional de Tierras (ANT). (2024). Agencia Nacional de Tierras (ANT). Recuperado el 6 de Agosto de 2025, de Plan de Acción 2024 (Versión aprobada por el Consejo Directivo): https://www.ant.gov.co/sites/default/files/2024-06/documentos/archivos/Plan-de-Accion-2024-ANT-1.pdf

Agencia Nacional de Tierras (ANT). (5 de agosto de 2025). Informe de Gestión. Obtenido de Agencia Nacional de Tierras: https://www.ant.gov.co/transparencia-y-acceso-a-la-informacion-publica/planeacion-presupuesto-e-informes/informes-de-gestion-evaluacion-y-auditoria/informe-de-gestion

Agencia Nacional de Tierras (ANT). (3 de Agosto de 2025). Reforma Agraria histórica: Gobierno nacional ha formalizado 1.5 millones de hectáreas y marca un antes y un después en el acceso a tierras en Colombia. Obtenido de Agencia Nacional de Tierras: https://www.ant.gov.co/prensa/noticias/reforma-agraria-historica-gobierno-nacional-ha-formalizado-1-5-millones-de-hectareas-y-marca-un-antes-y-un-despues-en-el-acceso-a-tierras-en-colombia#:~:text=2%20de%20mayo%20de%202025.&text=La%20labor%20de%20este%20G

Banco Interamericano de Desarrollo . (6 de Agosto de 2025). Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Obtenido de Análisis de costo-beneficio y costo-efectividad: https://www.iadb.org/es/quienes-somos/midiendo-resultados/evaluacion-de-proyectos/costo-beneficio-efectividad/analisis-0

Harman, F. (3 de Agosto de 2025). Obtenido de X: https://x.com/harmanfelipe/status/1949457250541855054

Valencia , P. (20 de Julio de 2025). Obtenido de X.com: https://x.com/PalomaValenciaL/status/1947080044309844470

*Correo electrónico: leonardo.castaneda@est.uexternado.edu.co

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[1] Agencia Nacional de Tierras.

[2] Reforma Rural Integral.

[3] Resoluciones número 001 y 004 de 2019, 002 de 2020, 20216000000016 y 20216000000026 de 2021, así como las resoluciones 32122 y 32565 de 2021, todas expedidas por la Agencia Nacional de Tierras.

[4] Resoluciones número 20226000308626 de 2022, 202460001839896 de 2024 y el documento de asignación presupuestal correspondiente a la vigencia 2025, todos expedidos por la Agencia Nacional de Tierras.

[5] Los datos fueron obtenidos del sitio web de la ANT de los informes de gestión 2019, 2020, 2021 y 2022.

Imagen: Pixabay (2014). Imagen de Finca de té, Plantación y Té. Extraído de: https://pixabay.com/es/photos/finca-de-t%C3%A9-plantaci%C3%B3n-t%C3%A9-inmuebles-263402/