El acceso a tierra por parte de los migrantes venezolanos radicados en Colombia

A partir de una lectura que armonice el artículo 3 del Decreto Ley 902 de 2017, referido a la cláusula de delimitación a nacionales en los procesos de acceso a tierras, con los postulados jurisprudenciales sobre campesinos y con las obligaciones internacionales adquiridas por el Estado Colombiano con los migrantes en virtud del Derecho Internacional de los Refugiados, es posible aseverar que los inmigrantes venezolanos pueden considerarse como sujetos de acceso a tierras.

Por: Andrés Felipe Otálora Gómez*

“El inmigrante mira hacia el futuro, dispuesto a aprovechar las oportunidades a su alcance” (Isabel Allende)

I. El contexto colombiano

Colombia se había caracterizado por ser un país de migrantes y no de inmigrantes[1]. Para el 2020, un total de 3.024.273 personas habían dejado el territorio, lo que corresponde a un 6% del total de habitantes (Datos Macro, 2023). Así mismo, se está viviendo un proceso de cambio demográfico acelerado que puede resumirse en una frase: “Colombia se está envejeciendo” (Cambio, 2023). Hay dos factores que inciden en este proceso, por un lado el desplome en las tasas de natalidad, que según información del DANE “… para 2022 la estadística era 1,7 hijos por mujer” (Cambio, 2023).

Por otro lado, “la esperanza de vida en Colombia está en 77 años aproximadamente, pero las estadísticas apuntan a que en 2051 será de 83 años” (Cambio, 2023) gracias a los avances en sanidad y atención oportuna en salud.

“Sin embargo, entre 2016 y 2020, la tasa de crecimiento poblacional se incrementó por encima de un punto porcentual debido al periodo de coyuntura migratoria internacional proveniente de Venezuela” (Cambio, 2023). Para agosto de 2023, en Colombia había un total de 2.894.593 venezolanos, cifra que incluye a quienes ingresaron regular e irregularmente, así como a los nacidos en Venezuela y a los retornados[2] (Plataforma de Coordinación Interagencial para Refugiados y Migrantes de Venezuela, 2023).

La presencia de los migrantes ha supuesto un reto para el Estado en temas de salud, educación, vivienda y trabajo, entre otros, pero también constituye una oportunidad, porque “… la población migrante venezolana que ha llegado al país es principalmente población en edad económicamente activa que puede aportar a la economía colombiana” (Cambio, 2023). Una mención especial debe hacerse de la situación del campo colombiano, porque si bien no se cuentan con datos exactos sobre cuántos migrantes venezolanos están realizando actividades agropecuarias en Colombia (El Campo en la Radio, 2019), hay indicios de que en algunos sectores resultan indispensables para los ciclos de siembra y cosecha; tal es el caso del sector cafetero de Norte de Santander, donde “los migrantes venezolanos aportan 40% de la mano de obra requerida” (El Estímulo, 2022). Esta situación impone la necesidad de analizar el fenómeno desde distintas perspectivas jurídicas, a fin de lograr su cabal comprensión y atención.

II. El otrora emirato caribeño

La expresión más común en la Venezuela de 1970 a 1983 era: “¡Ta’ barato! ¡Dame dos!” (La Nación, 2018). En esa época el país era conocido a nivel regional como la Venezuela Saudita, porque los ingresos que recibía producto de la actividad petrolera se cuadruplicaron, por el aumento en los precios del petrolero, a raíz del embargo que en 1973 impuso la OPEP (Organización de Países Exportadores de Petróleo) a Occidente (La Nación, 2018).

Esa situación llevó a que en 1975 el presidente Carlos Andrés Pérez nacionalizara los yacimientos del hidrocarburo y asignara a la compañía PDVSA (Petróleos de Venezuela) el monopolio de su explotación, producción y comercialización. Así fue como Venezuela logró tener un PIB per cápita promedio de 1409 dólares, mientras que en el resto de América Latina rondaba los 866 dólares (La Nación, 2018).

Gracias al crecimiento económico de esa época “… la clase media se hizo habitué de Miami, la tasa de desocupación llegó a ser del 4% y se construyeron 33.000 nuevos kilómetros de rutas” (La Nación, 2018); además, hubo grandes avances en materia de infraestructura, como la construcción del metro de Caracas, y en educación, con el programa de becas Gran Mariscal Ayacucho (La Nación, 2018).

Sin embargo, la época de bonanza terminó el 18 de febrero de 1983, día conocido como ‘el viernes negro’, cuando “… el bolívar sufrió una abrupta devaluación frente al dólar” (La Nación, 2018). Desde ese momento, las dificultades económicas se agravaron hasta que en 1989 estalló una protesta generalizada en todo el país contra las medidas de ajuste fiscal adoptadas para reducir el tamaño del Estado, eliminar subsidios y sanear las finanzas públicas.

Este suceso fue conocido como El Caracazo  y abrió paso a una década de inestabilidad política y económica que terminó el 6 de diciembre de 1998, cuando Hugo Chávez fue electo presidente de Venezuela. Desde ese momento comenzó la llamada Revolución Bolivariana, que fue un movimiento populista (Álvarez, 2021, p. 14) a través del cual se buscó brindar asistencia en materia de salud, vivienda, educación y alimentación a las personas de pocos recursos, a través de la distribución de los ingresos provenientes del petróleo y la nacionalización de amplios sectores de la economía, para que su administración estuviera a cargo del Estado (Álvarez, 2021, p. 15).

Sin embargo, las medidas adoptadas llevaron a la debacle económica y aumentaron significativamente la inseguridad[3], desatando una emergencia humanitaria que obligó a un total de 7.710.887 venezolanos a emigrar buscando mejores condiciones de vida (Plataforma de Coordinación Integral para Refugiados y Migrantes de Venezuela, 2023).

III. Un corpus iuris singular

Colombia ha ratificado la Convención sobre los Refugiados de 1951, el Estatuto de los Refugiados de 1967 y la Declaración de Cartagena sobre Refugiados de 1984, en los que se “… detallan los derechos de las personas refugiadas y se definen las normas internacionales para brindar protección” (ACNUR, 2023).

Según la Convención, una persona adquiere la calidad de refugiada cuando “… debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencía a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad…” (Convención sobre los Refugiados, 1951, artículo 1, inciso 2). No obstante, la Declaración de Cartagena, de la que Colombia es signataria, amplió el concepto indicando que:

“… la definición o concepto de refugiado recomendable para su utilización en la región es aquella que además de contener los elementos de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, considere también como refugiados a las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público” (subrayado fuera de texto) (Declaración de Cartagena, 1984, p. 3).

Por lo que debe considerarse que el fenómeno migratorio de venezolanos que ingresan al país es en realidad un proceso de refugio masivo, ya que “… millones de personas dejan Venezuela… es una migración presa del pánico, de vivir en una sociedad absolutamente enfrentada y donde se mata por odio” (Yon Goicoechea, Chavismo: La Peste del Siglo XXI, 2018). En consecuencia, los inmigrantes venezolanos son sujetos de las disposiciones consagradas tanto en la Convención y su Protocolo como en la Declaración de Cartagena.

La Convención indica expresamente en el artículo 13 que:

“Los Estados Contratantes concederán a todo refugiado el trato más favorable posible y en ningún caso menos favorable que el concedido generalmente a los extranjeros en iguales circunstancias, respecto a la adquisición de bienes muebles e inmuebles y otros derechos conexos, arriendos y otros contratos relativos a bienes muebles e inmuebles” (negrilla fuera de texto) (Convención sobre los Refugiados, 1951, artículo 13).

Así mismo, en la Declaración de Cartagena se plantea “estudiar en los países del área que cuentan con una presencia masiva de refugiados, las posibilidades de lograr la integración de los refugiados a la vida productiva del país…” (D.C., 1984, conclusión 11).

No obstante, la consecución de los objetivos descritos encuentra un impedimento en el artículo 3 del Decreto 902 de 2017, que consagra la cláusula de delimitación a nacionales en procedimientos agrarios, según el cual “… los programas de acceso a tierras en desarrollo de lo establecido por el presente decreto ley se limitarán a personas colombianas…” (Decreto Ley 902, 2017, artículo. 3). Esta prohibición constituye una limitación que impide a los migrantes venezolanos adquirir derechos reales sobre bienes inmuebles, en este caso predios baldíos, a través de la asignación que realiza el Estado, desconociendo el deber que le asiste a las autoridades de proceder de la mejor manera.

Además, supone una restricción que limita el acceso a un factor productivo, como lo es la tierra, imposibilitando que los refugiados cuyo proyecto de vida está ligado al desarrollo de tareas agropecuarias puedan contribuir al desarrollo del campo colombiano, que enfrenta dos grandes retos: por un lado, la edad promedio de los campesinos está entre 40 y 54 años; y por otro lado, solo se explotan 8,5 millones de hectáreas de un total de 10,3 millones de hectáreas cultivables (Censo Nacional Agropecuario, 2014).

Por último, debe reconocerse que los migrantes venezolanos que viven y trabajan en el campo son campesinos y por ende son sujetos de especial protección constitucional, con derecho para acceder a tierra. La Corte Constitucional define el campo como “… conjunto de tierras destinadas a la actividad agropecuaria, el espacio natural de la población campesina, fuente natural de riqueza del Estado y sus asociados” (Corte Constitucional, 2012, C-644, p. 46) y le otorga la calidad de bien jurídico especialmente protegido, en virtud de los mandatos emanados de los artículos 60, 64 y 66 de la Constitución Política.

Según la Corte, del artículo 64 de la Carta Política se desprende la necesidad de adopción “… progresiva de medidas estructurales orientadas a la creación de condiciones para que los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural” (Corte C., 2012, C-644, p. 51), lo que supone que el Estado debe desplegar acciones tanto para el reconocimiento de derechos reales como para la adopción de medidas que fomenten la permanencia y trabajo en la tierra (Corte C., 2012, C-644, p. 51).

Además, cualquier medida implementada tiene que preservar el acceso a la tierra en sus tres dimensiones: primero, proteger las distintas formas de tenencia, que incluyen dominio, posesión, tenencia y ocupación; segundo, garantizar el acceso a bienes y servicios a la población rural; tercero, asegurar la titulación de la tierra, a través de procesos individuales o colectivos (Corte C., 2017, C-077, p. 183).

Igualmente, el acceso a la tierra está enmarcado en las disposiciones constitucionales relativas a derechos económicos, sociales y culturales (DESC), ya que busca mejorar las condiciones de vida y asegurar la dignidad humana, lo que le otorga un carácter progresivo y no regresivo (Corte C., 2012, C-644, p. 51). Por lo que si bien en asuntos agrarios existe libertad en el establecimiento del régimen jurídico aplicable, en virtud de lo preceptuado en el numeral 18 del artículo 150 de la Carta Política, no pueden adoptarse disposiciones que sean desfavorables o impidan la consecución de las finalidades, como la obtención de la titularidad sobre la tierra.

Finalmente, el campesino es definido como un sujeto intercultural, cuyo proyecto de vida está ligado al trabajo agropecuario y se desarrolla en esquemas familiares y comunitarios (Corte C., C-077-17 y C-028-18); la nacionalidad no es un factor a tener en cuenta al momento de establecer si una persona es o no campesina.

IV. Conclusión

Los efectos jurídicos derivados del artículo 3 del Decreto Ley 902 de 2017 desconocen el compromiso internacional adquirido por Colombia de brindar a los refugiados el mejor trato posible, ya que les impide ser beneficiarios de los programas de acceso a tierras, limitando la posibilidad de adquirir predios e impidiendo su integración social y económica en el sector rural.

Además, ignora que los migrantes venezolanos cuyo proyecto de vida se desarrolla en el campo tienen la condición de campesinos, calidad que se determina sin consideración a la nacionalidad del sujeto, por lo que son titulares de protección sobre el vínculo que tiene con la tierra que están poseyendo u ocupando y deben obtener la titularidad de los inmuebles en que viven y trabajan, en aras de salvaguardar sus condiciones de vida y dignidad humana.

Referencias

• Agencia de la ONU para los Refugiados – ACNUR. (2023). La Convención de 1951. Recuperado el 20 de octubre del 2023 de https://www.acnur.org/convencion-de-1951#:~:text=Esta%20Convenci%C3%B3n%20ofrece%20una%20definici%C3%B3n,%E2%80%9Cguardi%C3%A1n%E2%80%9D%20de%20ambos%20instrumentos.
• Asamblea General de las Naciones Unidas. (1951). Convención sobre el Estatuto de los Refugiados. Recuperado el 20 de octubre del 2023 de https://www.acnur.org/media/convencion-sobre-el-estatuto-de-los-refugiados-de-1951
• Álvarez Cardona, Juan Nicolás. (2021). Efectos de la Migración de Venezolanos a Colombia. Universidad del Rosario. Recuperado el 20 de octubre del 2023 de https://repository.urosario.edu.co/server/api/core/bitstreams/e71bd5e2-02c7-4843-8d90-fb8aa2fc61f7/content
• Becerra Elejalde, Laura Lucía. (2023). Colombia se está envejeciendo: ¿Cómo puede la economía capitalizar los cambios demográficos? Revista Cambio Colombia. Recuperado el 20 de octubre del 2023 de https://cambiocolombia.com/economia/colombia-se-esta-envejeciendo-como-puede-la-economia-capitalizar-los-cambios-demograficos
• Coloquio Sobre la Protección Internacional de los Refugiados en América Central, México y Panamá: Problemas Jurídicos y Humanitarios. (1984). Declaración de Cartagena sobre los Refugiados. Cartagena, Colombia. Recuperado el 20 de octubre de 2023 de https://www.acnur.org/media/declaracion-de-cartagena-sobre-los-refugiados
• Corte Constitucional. (2012). C-644. Recuperado el 20 de octubre del 2023 de https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/C-644-12.htm
• Corte Constitucional. (2017). C-077. Recuperado el 20 de octubre del 2023 de https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/C-077-17.htm
• Corte Constitucional. (2018). C-028. Recuperado el 20 de octubre del 2023 de https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2018/C-028-18.htm
• Datos Macro. (2023). Colombia – Emigrantes Totales. Recuperado el 20 de octubre del 2023 de https://datosmacro.expansion.com/demografia/migracion/emigracion/colombia#:~:text=Seg%C3%BAn%20los%20%C3%BAltimos%20datos%20publicados,195%20del%20ranking%20de%20emigrantes.
• Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). (2014). III Censo Nacional Agropecuario. Tomo 2: Resultados. Recuperado el 20 de octubre del 2023 de https://www.dane.gov.co/files/images/foros/foro-de-entrega-de-resultados-y-cierre-3-censo-nacional-agropecuario/CNATomo2-Resultados.pdf
• Fundación Humano y Libre. (2018). Chavismo: La Peste del Siglo XXI. Recuperado el 20 de octubre del 2023 de https://www.youtube.com/watch?v=nwN0DRfbREs&t=2165s
• Hernández, Rosalina. (2022). Invisibles en las plantaciones: migrantes venezolanas impulsan la recolección de café en Colombia. El Estímulo. Recuperado el 20 de octubre del 2023 de https://elestimulo.com/destacados/2022-09-11/migrantes-venezolanas-mujeres-cafe-norte-de-santander/
• Markous, Paula. (2018). La Venezuela saudita: cómo era vivir en el país del “dame dos”. La Nación. Recuperado el 20 de octubre del 2023 de https://www.lanacion.com.ar/el-mundo/la-venezuela-saudita-como-era-vivir-pais-nid2180765/
• Plataforma de Coordinación Interagencial para Refugiados y Migrantes de Venezuela. (2023). Refugiados y Migrantes de Venezuela. Recuperado el 20 de octubre del 2023 de https://www.r4v.info/es/refugiadosymigrantes
• Presidencia de la República de Colombia. (2017). Decreto Ley 902. Diario Oficial No. 50.248 de 29 de mayo de 2017. Recuperado el 20 de octubre del 2023 de http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_0902_2017.html
• Radio Nacional de Colombia. (2019). Venezolanos en distintas labores del campo colombiano 01. El Campo en la Radio. Recuperado el 20 de octubre del 2023 de https://www.radionacional.co/podcast/el-campo-en-la-radio/venezolanos-en-distintas-labores-del-campo-colombiano-parte-01
• Real Academia Española. (2023). Diccionario de la Lengua Española. Recuperado el 20 de octubre del 2023 de https://www.rae.es/

* Abogado, especialista en derecho de tierras y magíster en argumentación jurídica. andres.otaloragomez@gmail.com

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[1] Migrante: La persona que se traslada del lugar en el que vive a otro (RAE, 2023). Inmigrante: El sujeto que “… llega a un país extranjero para radicarse en él” (RAE, 2023)

[2] Con el término ‘retornado’ se designa a los colombianos que regresaron al país, después de haber vivido y trabajado en Venezuela, así como a los hijos de colombianos nacidos en Venezuela y que si bien tienen las dos nacionalidades desarrollaban su proyecto de vida en el país vecino.

[3] Los datos más impactantes son: En el periodo de 1999 a 2017, las muertes violentas pasaron de 5.868 a 26.616 por cada 100.000 habitantes. Entre 2012 y 2017 hubo un aumento del 50.58% en saqueos a predios privados y un incremento del 22.57% en ocupación de inmuebles de particulares. En 2017 la impunidad se situó en el 98% y para el 2018 el salario mínimo en Venezuela equivalía a 1 dólar estadounidense (Chavismo: La Peste del Siglo XXI, 2018).