El medio ambiente como elemento conceptual en la actual definición de patrimonio público en Colombia – Parte I.

El primero de febrero de 2022, la Sala Décima Especial de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, profirió sentencia dentro del expediente No. 73001-33-31-006-2008-00027-01 en virtud de la cual resolvió recurso de apelación interpuesto por las empresas demandadas, Compañía Energética del Tolima S.A.- E.S.P ENERTOLIMA S.A. - E.S.P y Electrificadora del Tolima S.A E.S.P.- ELECTROLIMA S.A. E.S.P en Liquidación1. Esta providencia tiene el carácter de sentencia de unificación jurisprudencial en lo relativo al concepto de Patrimonio Público.

Por: Karen Paola Amador Rangel*

Atendiendo a los criterios establecidos por nuestro ordenamiento jurídico en lo relativo al mecanismo de revisión eventual, el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, dispone que este mecanismo tiene como finalidad la selección para su estudio, de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia en los procesos de acciones populares y de grupo.

En estos casos, las sentencias proferidas por el Consejo de Estado actuando en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y que deciden sobre la providencia sujeta a estudio, tienen el carácter de sentencia de unificación jurisprudencial, según lo dispuesto en el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011, por tratarse de temas de importancia jurídica, de trascendencia económica o social, por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación o aplicación. Aunado a lo anterior, el Consejo de Estado ha precisado que, este mecanismo no constituye una tercera instancia[1], toda vez que cuando esta Corporación conoce del mecanismo de revisión eventual no actúa como juez de instancia sino como órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

En el caso concreto, el Consejo de Estado, encontró procedente seleccionar para revisión el proceso del expediente arriba citado, con el objetivo de analizar los siguientes temas: 1) establecer un criterio unívoco en torno a las facultades del juez popular para declarar la nulidad de los contratos y 2) analizar el alcance de los derechos en materia de acciones populares, ya que en el sentir de esta Corporación, se observa que “(…)los jueces de primera y segunda instancia, amparados en diferentes sentencias del Consejo de Estado, llegan a posiciones antagónicas en torno a la naturaleza de los derechos, cuya protección se invoca (…)” (Consejo de Estado, Sala Décima Especial de Decisión, 73001-33-31-006-2008-00027-01, 2022) y dado que, durante el proceso, no se determinaron los derechos colectivos cuyo alcance debían ser objeto de unificación, la Sala consideró que para la revisión, estos se referían a los derechos de la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público.

Con relación al primer tema, esto es, al criterio unívoco en torno a las facultades del juez popular para declarar la nulidad de los contratos, la Sala Décima Especial concluyó que ya existen posiciones unificadas por parte del Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo[2]. En sentido similar se pronunció para el concepto del derecho colectivo a la moralidad administrativa[3].

Sin embargo, otro fue su criterio para el concepto del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, ya que, consideró la necesidad de unificar el concepto de lo que debe entenderse como derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, partiendo de la definición misma de éste, debido a que en el pasado[4], si bien, esta Corporación unificó su criterio respecto al derecho de la moralidad administrativa, no procedió de la misma manera respecto a la defensa del patrimonio público, ya que no efectúo ninguna referencia a este derecho individualmente considerado, es decir independiente del de la moralidad administrativa, de tal manera que, ahora, la Sala Especial consideró oportuno establecer la tesis que deberá aplicarse en lo sucesivo.

Iniciando con un tratamiento jurisprudencial sobre el concepto de patrimonio público, la Sala Especial, citó la posición de la Corte Constitucional, al indicar en un sentido amplio que el patrimonio público es “aquello que está destinado de una u otra manera a la comunidad, y que está integrado por los bienes y servicios que aquella se le deben como sujetos de derechos”[5]. Paralelo a ello, la Sala Especial, expuso la evolución que el concepto ha tenido al interior de la jurisprudencia de lo contencioso administrativo.

Así para el año 2002, esta Corporación, consideraba al patrimonio público como “la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario y que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva”.[6]

Posteriormente, en el año 2007, el máximo Tribunal amplió el ámbito de aplicación, al incorporar en el concepto, a los bienes que no son susceptibles de apreciación pecuniaria y que adicionalmente no involucran una relación de dominio como la que se extrae del derecho de propiedad, sino más bien que, al alrededor de estos bienes converge una relación especial en el sentido de su interconexión con la comunidad en general, más que con el Estado mismo, como ente administrativo, como por ejemplo cuando se trata del mar territorial, del espacio aéreo o el espectro electromagnético, bienes que recaen en cabeza de toda la población en general[7].  

Este concepto fue repetido en términos análogos, hasta cuando en el año 2010, la Sala dispuso que, conforme al sentido amplio del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, en el patrimonio público deben incluirse aquellos bienes inmateriales y los derechos e intereses no susceptibles de propiedad por parte del Estado, sobre los cuales de acuerdo al derecho internacional, se predica la titularidad de un dominio eminente por parte del Estado sin que dicha noción corresponda o pueda confundirse con la de la propiedad[8]. En el mismo sentido, se observan pronunciamientos del año 2011[9] y 2016[10], en los cuales la Sección Tercera del Consejo de Estado hizo referencia en sentido similar al concepto de patrimonio público.

Teniendo en cuenta lo estudiado por el Alto Tribunal en las distintas sentencias proferidas hasta la fecha, la Sala Décima Especial consideró que “no existe una definición precisa de lo que debe entenderse por patrimonio público sino más bien un esbozo de su contenido a partir de los bienes, derechos e intereses que le sirven al Estado para el cumplimiento de sus fines”[11] y dada su incidencia sustancial en la garantía de protección de la defensa del patrimonio público como derecho colectivo, se hace necesario su definición.

Las razones que fundamentan la tesis de unificación en la construcción de este concepto jurídico, por parte del Consejo de Estado, se circunscriben a posiciones de tratadistas influyentes en esta materia; a las disposiciones normativas consagradas en el Código Civil, la Ley 48 de 1882, el Decreto 1381 de 1940, el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, las disposiciones de la Constitución de 1991, tomando en consideración a su vez, lo dispuesto en el Convenio sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural, adoptado en la Conferencia General de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura en 1972, la  Conferencia de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano de 1972, la Conferencia sobre Derechos Humanos de Naciones Unidas celebrada en Teherán en 1968 y la Declaración de Río de Janeiro de 1992, instrumentos todos estos, que de acuerdo al máximo Tribunal, contribuyen, a incorporar en el concepto tradicional de patrimonio público, nuevos valores tangibles e intangibles los cuales serán objeto de pronunciamiento en nota posterior.

REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA

Consejo de Estado, Sección Cuarta. (31 de mayo de 2002). Sentencia 25000-23-24-000-1999-9001-01 (AP 300) [M.P: López, L].

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. (8 de junio de 2011). Sentencia 25000-23-26-000-2005-01330-01(AP) [M.P: Santofimio, J].

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. (1 de diciembre de 2015). Sentencia 11001-33-31-035-2007-00033-01 [M.P: Vergara, L].

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. (25 de febrero de 2016). Sentencia 25000-23-24-000-2012-00656-01(AP) [M.P: Valle de la Hoz, O].

Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión. (5 de junio de 2018). Sentencia 15001-33-31-001-2004-01647-01 [M.P: Rubio, C].

Consejo de Estado, Sala Doce Especial de Decisión, (4 de marzo de 2019). Sentencia 05001-33-31-2010-00032-01 [M.P: Pazos, R].

Consejo de Estado, Sala Décima Especial de Decisión. (1 de febrero de 2022). Sentencia 73001-33-31-006-2008-00027-01 [ M.P: Ibarra, S.].

Corte Constitucional. (26 de octubre de 1995). Sentencia C-479 de 1995 [M.P: Naranjo, V].

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* Estudiante de la Maestría en Derecho del Estado con énfasis en Derecho de los Recursos Naturales e integrante del Observatorio en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia.

[1] Al respecto, el Consejo de Estado, Sala Décima Especial de Decisión. (1 de febrero de 2022). Sentencia 73001-33-31-006-2008-00027-01 [ M.P: Ibarra, S.], dispuso “Sobre el alcance, finalidad y requisitos del mecanismo de revisión eventual pueden consultarse las siguientes providencias de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado: i) sentencia del 1 de diciembre de 2015, radicación número: 11001-33- 31-035-2007-00033-01(AP), ii) sentencia del 8 de octubre de 2013 radicación número: 08001-33-31-003-2007-00073-01(AP)REV y iii) sentencia del 3 de septiembre de 2013 radicación número: 17001-33-31 001-2009-01566-01(IJ)”.

[2] Para su estudio consultar en: Consejo de Estado, Sala Décima Especial de Decisión. Sentencia 52001-33-31-008-2008-00304-01 [M.P: Ibarra, S.].

[3] Con relación al concepto del derecho colectivo a la moralidad administrativa estarse a lo dispuesto en las sentencias de unificación: i) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, (1 de diciembre de 2015). Sentencia 11001-33-31-035-2007-00033-01 [M.P: Vergara, L]; ii) Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, (5 de junio de 2018). Sentencia 15001-33-31-001-2004-01647-01 [M.P: Rubio, C] y iii) Consejo de Estado, Sala Doce Especial de Decisión, (4 de marzo de 2019). Sentencia 05001-33-31-2010-00032-01 [M.P: Pazos, R].

[4] Con el propósito de precisar el “concepto de lo que debe entenderse como derecho colectivo a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público: elementos que lo configuran” la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (1 de diciembre de 2015) profirió la sentencia 11001-33-31-035-2007-00033-01 [M.P: Vergara, L].

[5] Ver Corte Constitucional, (26 de octubre de 1995). Sentencia C-479 de 1995 [M.P: Naranjo, V].

[6] Para su estudio consultar en: Consejo de Estado, Sección Cuarta. (31 de mayo de 2002). Sentencia 25000-23-24-000-1999-9001-01 (AP 300) [M.P: López, L].

[7] Citado en Consejo de Estado, Sala Décima Especial de Decisión. (1 de febrero de 2022). Sentencia 73001-33-31-006-2008-00027-01 [ M.P: Ibarra, S.].

[8] Ibid.

[9] Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. (8 de junio de 2011). Sentencia 25000-23-26-000-2005-01330-01(AP) [M.P: Santofimio, J].

[10] Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. (25 de febrero de 2016). Sentencia 25000-23-24-000-2012-00656-01(AP) [M.P: Valle de la Hoz, O].

[11] Citado en Consejo de Estado, Sala Décima Especial de Decisión. (1 de febrero de 2022). Sentencia 73001-33-31-006-2008-00027-01 [ M.P: Ibarra, S.].