El Sistema Nacional Ambiental como principio y norma ambiental colombiana

Con ocasión de cumplirse en diciembre del presente año, los treinta años del Sistema Nacional Ambiental, SINA, al revaluar sus concepciones, se halla que el compendio normativo que lo incorporó contempló dos maneras de manifestar el SINA: como principio y como norma. En esta nota se enfatiza al SINA principio, es decir, como un marco de referencia obligatorio para la interpretación y desarrollo posterior normativo.

Por: Álvaro Hernando Cardona González*

La Ley 99 de 1993, por la que se creó el Ministerio del Medio Ambiente reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, fue sancionada por el entonces presidente de la República el 22 de diciembre de 1993 y publicada ese mismo día en el Diario Oficial No. 41146. Tal vez pocos han reparado en que luego de la firma de sanción del presidente de la República, también la suscriben los ministros de Hacienda y Crédito Público (en razón a la afectación presupuestal que traía consigo), y por el de Agricultura (en razón a que hasta ese entonces, el Inderena que era el establecimiento público encargado de la gestión especializada ambiental en el país estaba adscrito a esa dependencia).

En todo caso, la Ley 99 fue mucho más sistémica en relación con la descripción de los principios o reglas generales de interpretación que el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (en adelante el CNRRNN). El CNRRNN incluyó sin orden alguno los principios que debían gobernar la gestión y la política ambiental nacionales, en: a) El artículo 2, cuando precisa el objeto del compendio normativo del CNRRNN: fundado en el principio de que el ambiente es patrimonio común de la humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos; b) el artículo 9 cuando lista seis principios bajo los cuales debe hacerse el uso de elementos ambientales y de recursos naturales renovables; c) los artículos 178, 179 y 180 cuando determinan los principios para el uso del suelo y; d) el artículo 328 cuando determina los principios para la planeación integral del sistema de parques nacionales, a los que denomina los “principios ecológicos”, con el propósito de que “permanezcan sin deterioro”, pero que no describe en ninguna parte dónde hallarlos.

Pero con posterioridad a la fecha de sanción del CNRRNN, mucho ha cambiado en la ciencia jurídica y especialmente en Colombia. Sobre todo, impulsado por la nueva Constitución Política en 1991. Entre otras cosas, esos cambios se manifiestan en que los principios del derecho se han positivizado. Si aceptamos, como lo concluye García Máynez (1995, p. 370) que, “determinar qué deba entenderse por principios generales del derecho es una las cuestiones más controvertidas de la literatura jurídica”, la positivización de los principios probablemente la veamos como una respuesta a la necesidad de no dejarlos al criterio de la doctrina o incluso de la jurisprudencia, y por tanto, a la subjetividad.

Los principios, como las normas, son mandatos que prescriben autorizaciones o prohibiciones. Pero los principios tienen unas diferencias con las reglas de comportamiento; por un lado, tienen una estructura indeterminada, en las que no aparecen supuestos de hecho con consecuencias jurídicas concretas. Como dice García Canales son “abstracciones con fuerte tenor finalista” (1989, p. 132a), pues al fin y al cabo, los principios tienen una “inconcreción” de normas abiertas (1989, p. 162b). Y, por otra parte, tienen el carácter de servir de pautas de interpretación, lo que a su vez relieva la primera diferencia.

Mencionado lo anterior, tenemos lo siguiente: casi unánimemente se ha aceptado por la doctrina que los principios de derecho sirven para resolver una situación jurídica cuando hay lagunas o vacíos en la norma o en la analogía. Es decir, como ya se había mencionado, tienen la finalidad de operar como pautas de interpretación y de organización del Estado (Corte Constitucional, 1994).

Ya decíamos al inicio que la Ley 99 fue más ordenada y sistémica en tratándose de incorporar los principios de derecho para el sector ambiente y desarrollo sostenible. Primero lo hace, como debe ser, para listar los que delimitan la política pública sectorial en el artículo 1, y luego, para listar los principios que encuadran el ejercicio de las funciones de las entidades territoriales en materia ambiental en su artículo 63. Entonces, la Ley 99 de 1993 mencionó al SINA por primera vez en el artículo 1 cuando determinó los fundamentos o principios de la política pública ambiental colombiana. Allí se estableció que la política sectorial colombiana debe seguir, entre otros, los siguientes “principios generales ambientales”: que el manejo ambiental del país, conforme con la Constitución Política, debe ser descentralizado, democrático y participativo, y luego, seguido (numerales 12 y 13) que, para ese manejo ambiental, “se establece un Sistema Nacional Ambiental –SINA–  cuyos componentes y su interrelación definen los mecanismos de actuación del Estado y la sociedad civil”.

Además de ser concebido como principio, el SINA lo es como norma jurídica. Como la Corte Constitucional reconoció la importancia del ambiente en la Constitución Política colombiana al más alto y transversal nivel eso impone al Estado, en materia ecológica, “unos deberes calificados de protección” (Corte Constitucional, 1998). Tal vez por esa razón, el SINA también fue plasmado en la Ley 99 de 1993, como precepto legal. Así, usando los términos de García Canales (1989, p. 162c) tales normas son las premisas mayores para establecer el razonamiento deductivo que conduce a la resolución de las situaciones concretas que surjan alrededor del SINA, su objeto y sus componentes.

Compartimos el parecer de que el SINA se implantó en Colombia como un modelo institucional y presupuestal mucho más adecuado que el existente hasta entonces para resolver el problema de la multiplicidad de entidades públicas nacionales con competencias ambientales y la ausencia de recursos económicos y de capacidad institucional para la gestión ambiental estatal (Álvarez Pinzón, 2008, p. 161). Desde mucho antes de la Ley 99, se venía planteando la necesidad de una ordenación de la administración pública, con perspectiva de largo plazo, que armonizara los objetivos sociales y económicos, con una gestión ecológica y ambiental sobre el medio natural y sus recursos naturales (Vallejo Rendón, 1989, p. 266).

En fin, la Ley 99 creó al SINA como “un sistema enteramente descentralizado pero articulado en función de” desarrollar la política pública ambiental y las directrices del ente rector del sector ambiente y desarrollo sostenible (Rodríguez, 2022, p. 224). En este marco es fácil comprender cómo se describe normativamente al SINA como el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en la Ley 99 de 1993 (Minambiente, 2023) y también como el sistema de actores estatales y sociales que desarrollan conjuntamente las acciones necesarias “para el manejo ambiental del país” (Invemar, 2023).

A manera de conclusión, es dable comprender al SINA como el engranaje que permite buscar y garantizar el desarrollo sostenible (Art. 80 de la Constitución), pues el primer principio de la política pública ambiental (Art. 1, Num. 1, de la Ley 99) así lo ratifica. Todo el manejo ambiental colombiano debe estar definido por el SINA. Entonces, su contribución “al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social” es innegable e inmensurable. Es innegable que “Todas las entidades del Sistema Nacional Ambiental de Colombia tienen enorme responsabilidad en los problemas sociales que afronta el país” (Amaya Navas, 2008, p. 88).

Cuando surjan dudas jurídicas, vacíos o controversias legales en relación con el manejo ambiental de Colombia, no hay que perder de vista los principios que son fundamentos de la política pública ambiental colombiana. Entre tantos principios que enmarcan al ambiente y los recursos naturales, debe privilegiarse el referente al SINA pues define “los mecanismos de actuación del Estado y la sociedad civil” (Num 13, Art. 1 de la Ley 99).

*Docente e investigador (categoría junior, de Colciencias) del Departamento de Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia

Bibliografía

Álvarez Pinzón, G. L. (2008). “El papel de los diferentes actores del SINA: dificultades y perspectivas”. En Sistema Nacional Ambiental SINA-15 años. Evaluación y perspectivas, Bogotá D.C.: Universidad Externado de Colombia.

Amaya Navas, O. D. (2008). “Retos sociales del Sistema Nacional Ambiental”. En Sistema Nacional Ambiental SINA- 15 años. Evaluación y perspectivas, Bogotá D.C.: Universidad Externado de Colombia.

García Canales, M. (1989). “Principios generales y principios constitucionales”. En Revista de Estudios Políticos-Nueva Época, núm. 64, abril-junio 1989

García Máynez, E. (1995). Introducción al estudio del Derecho. 1° ed. México: Editorial Porrúa S.A.

Corte Constitucional. Sentencia C-528 de noviembre 24 de 1994. M. P: Fabio Morón Díaz

Corte Constitucional. Sentencia C-126 de abril 1 de 1998. M. P: Alejandro Martínez Caballero

Corte Constitucional. Sentencia C-570 de julio 18 de 2012. M. P: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

Invemar. (2023). Los actores del SINA. En https://www.invemar.org.co/redcostera1/invemar/docs/1843SINA.pdf

Minambiente. (2023). ¿Qué es el SINA?. En https://www.minambiente.gov.co/ordenamiento-ambiental-territorial-y-sistema-nacional-ambiental-sina/

Rodríguez, G. A. (2022). Fundamentos del derecho ambiental colombiano. Bogotá D.C: Friedrich-Ebert-Stiftung y Fescol.

Vallejo Rendón, D. (1989). “Propuesta para la organización del sistema nacional ambiental-SISNAM”. En Colombia. Gestión ambiental para el desarrollo, Bogotá D.C.: Sociedad Colombiana de Ecología.