La acción de cumplimiento: herramienta primordial para la efectividad de la normatividad ambiental

Colombia es catalogado como una potencia mundial en recursos naturales renovables. Lo mismo se puede decir con respecto al régimen jurídico en materia ambiental, ya que cuenta con un amplio cobijo normativo que tiene como fin regular el uso, manejo, aprovechamiento y la conservación del medio ambiente. Sin embargo, el estado actual de los recursos naturales demuestra la poca efectividad que tienen estas normas en los territorios. En este documento se pretende poner a disposición del lector una herramienta jurídica que se considera primordial para garantizar la efectividad de la normativa ambiental.

Por: Miguel Orlado García Pacheco

La estructura normativa ambiental en Colombia se encuentra cimentada en la Constitución Política de 1991, la Ley 23 de 1974, el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 9 de 1979, la Ley 99 de 1993 y la Ley 1333 de 2009[1] que conforman la estructura sobre la cual se desarrolla en gran medida la reglamentación ambiental (García Pachón, 2017). De acuerdo con la autora, a través de la interpretación de estas normas se identifican “los fundamentos, los objetivos, las características y los principios que guían, la política, la protección y el uso de los recursos naturales renovables en el país”.

Aun cuando este marco normativo permite suponer que Colombia hace un adecuado manejo y gestión de sus recursos naturales, no es así. Las condiciones de deterioro actual de los recursos naturales, ponen en duda la eficacia de estas normas. Este fenómeno obedece no a la normatividad en sí misma, sino a un insuficiente control y seguimiento por parte de las Autoridades Ambientales, la debilidad en las instituciones estatales, la falta de recursos humanos, la limitada información, la deficiente educación ambiental y la falta de voluntad política. Como resultado de estas circunstancias se tiene la inaplicabilidad de las normas ambientales, la descontrolada explotación de los recursos naturales y la materialización de daños ambientales.

Asimismo, si bien son claras las obligaciones de las entidades en materia de gestión, uso y manejo de los recursos naturales “no obstante, al tenor de los artículos 8 y 95 núm. 8 de la CPC, la incumbencia no es exclusiva de esta autoridad. Existe una responsabilidad general de la población” (García Pacheco, 2022) en el adecuado manejo del medio ambiente. Es decir, la problemática ambiental involucra a todas las comunidades y nadie puede considerarse ajeno a esta.

Sin duda, la aplicación, cumplimiento y efectividad de la normativa ambiental es responsabilidad de todos. De ahí, la obligación de que las comunidades participen en las decisiones que se tomen en materia ambiental, de no ser así estas decisiones serán tomadas por aquellos quienes no comprenden las distintas circunstancias y características de cada territorio, dejando de lado las necesidades propias de cada comunidad.

Para garantizar la aplicación efectiva del marco normativo ambiental, las personas cuentan con un conjunto de mecanismos de participación dentro de los cuales se encuentra la acción de cumplimiento[2]. Esta acción se define como un mecanismo jurídico de acceso a la justicia y a la participación. A través de este, cualquier persona puede acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para que se ordene a las autoridades estatales o particulares en ejercicio de funciones públicas, declarados en renuencia, a cumplir con las obligaciones y deberes contenidos en leyes y actos administrativos[3]. Es decir, que su finalidad es traer y materializar al mundo real todas aquellas declaraciones de voluntad depositadas en leyes y actos administrativos^[4] para evitar que simplemente se queden en “letra muerta”.

Esta acción es de carácter constitucional, está consagrada en el artículo 87 superior[5] y desarrollada por el legislador mediante la Ley 393 de 1997[6]. Además, también se establece en la Ley 1437 de 2011, art. 146[7]. En materia ambiental, se encuentra consagrada en Ley 99 de 1993, en la cual se establece que cualquier persona natural o jurídica, podrá exigir el debido cumplimiento de leyes o actos administrativos relacionados con la protección y defensa del medio ambiente (art. 77).

Al respecto, el Consejo de Estado[8] en un caso en el cual se pretendía ordenar a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CVC) el cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución 157 de 2004, artículo 3, referente a la elaboración del Plan de Manejo del humedal El Cortijo. El alto tribunal consideró que, dicha norma impone a las autoridades ambientales el deber de elaborar y ejecutar planes de manejo ambiental sobre humedales de su jurisdicción. Sin embargo, esta obligación solo se podrá efectuar en aquellos ecosistemas que han sido priorizados como resultado de un proceso de delimitación, caracterización y zonificación que permitirá establecer las medidas y acciones para su manejo y la participación de la comunidad.

A pesar de que el fallo fue negativo pues el humedal El Cortijo no había sido priorizado, esta corporación sostiene que en principio la norma por medio de la cual se ordena la elaboración y ejecución de planes de manejo ambiental sobre humedales priorizados, en principio, no implica el establecimiento de gasto, es decir que, en esta materia la acción de cumplimiento es procedente[9].

Recientemente,[10] en una acción de cumplimiento presentada por varios sectores de la sociedad, quienes reclaman por parte del Estado, el cumplimiento de los múltiples compromisos legales en materia de gestión, planificación del sector carbón, prevención y mitigación frente a las amenazas del cabio climático, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca evidencio el incumplimiento de la mayoría de obligaciones en materia de cambio climático a cargo del Estado. Por ello, esta corporación ordenó al Estado, en un lapso de 6 meses, contado a partir de ejecutoriada dicha providencia, el cumplimiento de todos estos compromisos que buscan reducir los impactos generados por el sector minero energético e incorporarlos en la política pública de cambio climático.

Finalmente, la acción de cumplimiento es un instrumento jurídico idóneo y eficaz para exigir al Estado la aplicación y materialización de la normativa ambiental de Colombia. De esta manera, se logrará garantizar una adecuada gestión, uso y manejo de los recursos naturales, lo cual se vera reflejado en la protección, conservación, recuperación y preservación de los mismos.

Referencias

García Pacheco, M. O. (2022). La protección jurídica de los humedales urbanos de la ciudad de Tunja y su incidencia en el cambio climático. En M. García Pachón, Lecturas sobre derecho del medio ambiente Tomo XXII. Bogotá, Colombia: Universidad Externaco de Colombia.

García Pachón, M. (2017). Régimen juridico de los vertimientos en Colombia. Análisis desde el derecho ambiental y el derecho de aguas. Bogotá, Colombia: Universidad Externado de Colombia.

Rodríguez , G. A. (2021). Yo participo, tú participas, otros deciden: La participación ambiental en Colombia. Bogota: Foro Nacional Ambiental (FNA).

Yepes Barreiro, A. (2021). Acción de cumplimiento. Origenes, concepto y desarrollo. Bogotá: Legis.

Normativa nacional

Constitución Política de Colombia

Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones” Diario Oficial n° 41.146, de 22 de diciembre de 1993

Ley 393 de 1997 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política” Diario Oficial n° 43.096, de 30 de julio de 1997

Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Diario oficial n.° 47.956 del 18 de enero de 2011.

Jurisprudencia

• Corte Constitucional

Sentencia C–157 del 29 de noviembre de 1998 de la Corte Constitucional, Sala Plena. M.P. Antonio barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.

• Consejo de Estado

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia No 76001-23-33-000-2020-01001-01(2020), C.P. Germán Antonio Andrade Cataño.

• Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Primera, Subsección A. Sentencia No. 250002341000202300614-00 del 6 de julio de 2023. M.P. Luis Manuel Lasso Lozano.

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[1] La Ley 23 de 1973 por medio de la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y de Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones; el Decreto Ley 2811 de 1974 a través del cual se dictó el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente; la Ley 9 de 1979 por la cual se dictaron medidas sanitarias; la Ley 99 de 1993 por la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente, se reordenó el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organizó el Sistema Nacional Ambiental (SINA); y la Ley 1333 de 2009 por medio de la cual se estableció el procedimiento sancionatorio ambiental. Además, se considera pertinente tener presente el Decreto 1076 de 2015 por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, norma por medio de la cual se pretende la compilación de todas aquellas disposiciones reglamentarias existentes en materia ambiental.

[2] De acuerdo con Rodríguez (2021) destaca como mecanismos de participación en materia ambiental: los de índole judicial como la acción de tutela, acción de cumplimiento, acción popular y de grupo, medio de control de nulidad y acción de inconstitucionalidad o inexequibilidad: de naturaleza política como el referendo, iniciativa popular legislativa o normativa ante corporaciones públicas, revocatoria de mandato, plebiscito, consulta popular, cabildo abierto; y de tipo administrativo como la audiencia pública ambiental, intervención en los procesos administrativos ambientales, derecho de petición, consulta previa con pueblos indígenas y comunidades étnicas, veedurías ciudadanas en asuntos ambientales y participación en los procesos de planificación ambiental.

[3] Al respecto, mediante Sentencia C – 157 del 29 de noviembre de 1998 de la Corte Constitucional, Sala Plena. M.P. Antonio barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Este Tribunal de Cierre define a la acción de cumplimiento como un derecho en cabeza de todas las personas “natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de potestades e intereses jurídicos activos frente a las autoridades públicas y aún de los particulares que ejercen funciones de esta índole, y no meramente destinataria de situaciones pasivas, concretadas en deberes, obligaciones o estados de sujeción, demandados en razón de los intereses públicos o sociales, para poner en movimiento la actividad jurisdiccional del Estado, mediante la formulación de una pretensión dirigida a obtener el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos”.

[4] De acuerdo con Yepes Barreiro (2021) la acción de cumplimiento se constituye como una verdadera “garantía de institucionalidad política, por cuanto permite a los coasociados ejercer un control. permanente sobre la actividad pública, de modo que se hagan efectivos la ley y los actos administrativos”

[5] La Constitución Política de 1991 dispone en su artículo 87 que cualquier persona “podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo”.

[6] Ley 393 de 1997 por medio de la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política.

[7] La Ley 1437 de 2011 establece en su artículo 146 que toda persona podrá “acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, previa constitución en renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cualesquiera normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”

[8] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia No 76001-23-33-000-2020-01001-01(2020), C.P. Germán Antonio Andrade Cataño.

[9] La Ley 393 de 1997 dispone que la acción de cumplimiento será improcedente cuando se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos (art. 9, parágrafo)

[10] Cfr. Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Primera, Subsección A. Sentencia No. 250002341000202300614-00 del 6 de julio de 2023. M.P. Luis Manuel Lasso Lozano.