La Expropiación Administrativa en el Marco del Estado de Conmoción Interior en la Región del Catatumbo, los Municipios del Área Metropolitana de Cúcuta y los Municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar

Esta nota examina la medida de protección de expropiación administrativa prevista en el artículo 4 del Decreto Legislativo 108 de 29 de enero de 2025, a efectos de establecer si es conforme con la protección al derecho de propiedad constitucional y cumple la finalidad de garantía de acceso y seguridad de la tierra para los reincorporados.

Por: Leonardo Antonio Castañeda Celis*

En el marco del Estado de Conmoción Interior decretado por el gobierno nacional mediante el Decreto 0062 de enero 24 de 2025, se expidió el Decreto Legislativo 108 de 2025, para adoptar medidas de protección de tierras, territorios y activos, y prevenir la acumulación y acaparamiento en el sector agropecuario. Entre las medidas de protección el artículo 4 estableció:

Artículo 4. Expropiación administrativa. Autorizar la expropiación por vía administrativa en los términos del capítulo VII de la Ley 1523 de 2012 para concluir los procesos en curso de adquisición directa de predios en los programas especiales de dotación de tierras cuando fuese necesario para garantizar los procesos de retorno y estabilización víctima de desplazamiento forzado, así como la reincorporación a la vida civil de excombatientes, en el marco de la grave perturbación del orden público declarada mediante el Decreto 0062 de 2025.

Entonces esa medida fue concebida para concluir procesos de compra directa de predios cuando fueran necesarios para el retorno y estabilización de víctimas del desplazamiento forzado, así como para la reincorporación a la vida civil de excombatientes.

El artículo 58 de la Constitución Política prevé un régimen para la propiedad privada donde se le reconoce como derecho, condicionado al cumplimiento de una función social y ecológica, en cuyo defecto es expropiable previa indemnización. El legislador debe definir con claridad los motivos de utilidad pública o el interés social que hacen procedente la expropiación, el procedimiento aplicable y si se puede hacer por vía administrativa.

En materia de tierras, la Ley 160 de 1994 en su capítulo VII estableció que el proceso de expropiación es de naturaleza judicial. Así, en Colombia la expropiación debe estar reglada en la ley, en materia de tierras se expropia por vía judicial. Con todo, en el marco del Estado de Conmoción Interior se decidió que fuera por vía administrativa.

El Decreto Legislativo 108 de 2025 se fundó en que los reincorporados son sujetos de especial protección constitucional que viven un estado de cosas inconstitucionales, cuya protección exige garantizarles el acceso y la seguridad sobre la tierra. Que, si bien, se cuenta con un programa especial de adquisición y adjudicación de tierras[1], lo cierto es que suele acudirse a la compra voluntaria, en cuyo defecto procede la expropiación agraria. No obstante, esos procedimientos no garantizan su seguridad y protección especial, ni la disponibilidad inmediata de la propiedad. Todo lo cual se traduce en demoras en su atención, así como de los demás sujetos de reforma agraria, en especial los afectados por la violencia.

Otro argumento es que existe riesgo de crisis alimentaria. Por ello acude al artículo 74 de la Ley 1523 de 2012[2], con el cual se aseguró se superan los obstáculos procedimentales y temporales del procedimiento de expropiación agraria. 

Entonces lo que motivó la medida es que los reincorporados no tienen garantía de acceso a tierras y seguridad sobre la misma, porque los procedimientos vigentes son ineficaces, sumado al riesgo de una crisis alimentaria que habilita acudir a un procedimiento de negociación directa previa la expropiación por vía administrativa, establecida para situaciones de desastre y calamidad pública.   

De lo estudiado, se deduce que la situación que viven los reincorporados en la región es un problema estructural del país que se debe solventar por medios ordinarios y, si bien se infieren motivos de utilidad pública o interés social, lo cierto es que no fueron claramente definidos por el legislador extraordinario, al punto hace extensible la medida a víctimas del desplazamiento cuando su fundamento fue la reincorporación de excombatientes.

Tampoco es claro el riesgo de crisis alimentaria y su relación con el acceso a tierras de los reincorporados, ni por qué resulta aplicable una normativa que regula situaciones de desastre y calamidad pública. Luego la medida parece falsamente motivada, ya que no es claro el procedimiento aplicable y suma una nueva norma y un procedimiento al ya complejo sistema normativo del derecho de tierras en Colombia.

Por su parte, la autoridad ejecutora en comunicado del 1 de febrero de 2025[3] señaló que en cumplimiento del artículo 4 del decreto 108, formalizaría 30.000 hectáreas e implementaría la estrategia “Fincas para la paz”, para adquirir 3.500 hectáreas por medio de ofertas voluntarias, que entregaría a las asociaciones campesinas y organizaciones sociales para que desarrollen sistemas productivos y funcionen como albergues humanitarios.

Lo anterior fue materializado en la Resolución número 202510300332286 del 27 de febrero de 2025[4], que adoptó el Plan de Seguridad Campesina para Catatumbo, uno de sus pilares es “Fincas para la Paz”. No obstante, en su parte resolutiva solo se hizo referencia al funcionario que estaría a cargo de la línea de formalización, creó una mesa de seguimiento y modificó y adicionó el reglamento operativo.

Lo anterior hace evidente que, en la práctica, pese que se señala como meta la adquisición de 3.500 hectáreas, lo cierto es que no se identifica cuáles y cuántos eran los predios que se encontraban en proceso de compra voluntaria respecto de los que los procedimientos existentes resultaban ineficaces y por el contrario se advierte que se continuaría acudiendo a las ofertas voluntarias, sumado al hecho que los predios que adquieran no serán para los reincorporados sino que serán entregados a las asociaciones campesinas y organizaciones sociales.  

En conclusión, la expropiación administrativa estudiada no cumple las formalidades establecidas en la Constitución Política de 1991 ni las previstas en el Decreto 062 de 2025.  

Finalmente, se pone de presente que el Estado de Conmoción Interior fue levantado mediante Decreto 0467 del 23 de abril de 2025. En su artículo 2 se prorrogó el Decreto 108 de 2025, por 90 días calendario, a partir del 24 de abril de 2025.

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[1] Artículo 2.14.16.1. Decreto Único Reglamentario 1071 de 2015.

[2]  El artículo 74 establece la negociación directa como uno de los regímenes especiales para situaciones de desastre y calamidad pública. En el artículo 75 siguiente, se regula lo relacionado con la expropiación por vía administrativa.

[3] Tomado el 28 de abril de 2025 de https://www.ant.gov.co/prensa/noticias/con-el-%27plan-catatumbo%27-la-agencia-nacional-de-tierras-busca-garantizar-el-retorno-de-los-campesinos-a-la-region

[4] Tomado el 30/04/2025 chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.ant.gov.co/sites/default/files/2025-03/normas/archivos/resolucion-202510300332286-de-2025-02-27.pdf       

*Correo electrónico: leonardo.castaneda@est.uexternado.edu.co

Imagen: Pixabay (2024). Imagen de Canoas, Río y Agua. Extraído de: https://pixabay.com/es/photos/canoas-r%C3%ADo-agua-pesca-barcos-8528338/