1 de octubre de 2020
La ratificación del Acuerdo de Escazú en Colombia: ¿una oportunidad para los tribunales ambientales?
El acceso a la justicia en materia ambiental es uno de los grandes retos para el Estado pos moderno y por supuesto, la ratificación e implementación del Acuerdo de Escazú se convierten en una oportunidad para empezar a disertar sobre la conveniencia de los tribunales ambientales y el modelo ideal que de respuesta a los diversos conflictos ambientales en Colombia.
Luis Felipe Guzmán Jiménez*
El acceso a la justicia en materia medioambiental es un asunto central para garantizar la justiciabilidad y, por ende, la protección ambiental. Las problemáticas asociadas a aquel son de diversa índole. De manera general, García de Enterría ha afirmado: «[…] no hay Derecho sin juez. El juez es una pieza absolutamente esencial en toda la organización del Derecho y esto no es una excepción cuando se trata de la observancia del Derecho por la Administración». De manera específica, en materia ambiental el acceso a la justicia es deficiente porque no existen acciones específicas, o más bien, falta eficacia en las determinaciones judiciales a la hora de resolver las pretensiones de la sociedad civil que permitan exigir más el cumplimiento de la normativa ambiental vigente. La tutela judicial es un elemento indispensable de los intereses colectivos ambientales. El acceso a la justicia en materia ambiental es una obligación de garantía para cada Estado. Para ello, los Estados utilizan el sistema que más se adapte a su modelo político y judicial.
A propósito del trámite de ratificación que se adelanta del Acuerdo de Escazú en Colombia y los diferentes proyectos de ley que cursan en el Congreso de la República sobre la creación de tribunales ambientales resulta pertinente y útil hacer un diálogo de estas dos situaciones, y plantear una postura si con la ratificación por parte de Colombia se tendría que crear una jurisdicción ambiental o podría ser el camino para garantizar un acceso a la justicia efectivo. El Acuerdo de Escazú ha construido unos estándares jurídicos que deberán implementarse en cada uno de los ordenamientos internos de los Estados partes, lo cual no será inmediato sino progresivo y en la medida de sus capacidades.
El Acuerdo de Escazú por su parte, hace llamados contundentes a los países de América Latina y el Caribe para no escatimar esfuerzos en la garantía judicial en asuntos ambientales, pero materialmente no podemos hacer ningún juicio, pues el instrumento regional se encuentra en proceso de armonización regional y su entrada en vigor está condicionada a la ratificación de algunos países de América Latina y el Caribe. Contempla la obligación de cada Estado de garantizar el derecho de acceso a la justicia en asuntos ambientales y deja en libertar para que cada parte asegure «el acceso a instancias judiciales y administrativas para impugnar y recurrir, en cuanto al fondo y el procedimiento» (artículo 8), y hace un llamado a la promoción de mecanismos alternativos de solución de controversias (mediación y conciliación) que permitan prevenir o solucionar las controversias ambientales. Es decir, serán los Estados en el marco de su libertad de configuración que evaluarán la conveniencia o no de crear tribunales ambientales para resolver estos conflictos.
Las disposiciones del Acuerdo de Escazú guardan estrecha relación con el Convenio de Aarhus que establece que cada Estado deberá garantizar a todo ciudadano «la posibilidad de presentar un recurso ante un órgano judicial o ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley» (artículo 9). Son innumerables los retos que afronta el país para abordar los conflictos, especialmente en el diseño de nuevas formas de gestión judicial de los asuntos ambientales que resulten eficaces para garantizar la tutela efectiva de los derechos fundamentales y colectivos de los asociados; la protección ambiental, y en fin, valores supremos como son la seguridad jurídica, la democracia representativa y las libertades públicas.
El Convenio de Aarhus de 1998 se encargó de hacer tímidos llamados para que los Estados dispongan de procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades que infrinjan la normativa ambiental (art. 9.3). La instauración de mecanismos judiciales eficaces (considerando 18 del Convenio) no ha tenido una adecuada respuesta en las disposiciones convencionales.
Ahora bien, en los sistemas regionales de protección de derechos humanos (el europeo y el americano) encontramos un vasto y variado desarrollo normativo y jurisprudencial para garantizar el acceso a la justicia general, en su vertiente de derecho humano. En primer lugar, el CEDH contempla la garantía de acceso a la justicia mediante dos disposiciones: art. 6 sobre el derecho a un proceso equitativo y art. 13 sobre el derecho a un recurso ante violaciones de los derechos recogidos en el Convenio Europeo. Asimismo, hay ejercicios hermenéuticos bien interesantes. Los primeros asuntos que abordan la problemática del acceso a la justicia ambiental son los casos Zander c. Suiza (1993) y Balmer-Schafroth c. Suiza (1997), dos asuntos que resultan problemáticos al interior de la jurisprudencia del TEDH en materia de acceso a la justicia ambiental, específicamente en torno a la legitimación por activa. El Tribunal de Estrasburgo impartió en su momento un carácter restrictivo limitándolo al concepto de víctima (recogido en el art. 34 CEDH).
En segundo lugar, en la Declaración Americana también se establece el derecho de acceso a la justicia mediante dos disposiciones: art. 8 sobre garantías judiciales y el art. 25 sobre derecho a la protección judicial. La jurisprudencia interamericana también ha establecido estándares y elementos para garantizar el derecho. Destacaríamos en particular los elementos que desarrolló la Opinión Consultiva OC-23-2017 (solicitada por el Estado colombiano), por primera vez en el sistema interamericano se construyen unos estándares en torno al derecho de acceso a la justicia ambiental. El acceso a la justicia constituye una norma imperativa del Derecho internacional .
Sin duda, el Acuerdo de Escazú y estos fundamentos propios de los sistemas de protección regional nos llevan a sostener a sostener que el acceso a la Justicia Ambiental es un derecho fundamental que asiste a las personas y asociaciones para acudir a tribunales a efectos de impugnar actos, acuerdos, planes, disposiciones; es decir, acciones u omisiones de las autoridades en asuntos ambientales. El acceso a la justicia en materia ambiental debería ser un mecanismo para garantizar el cumplimiento o la aplicación de la legislación ambiental ante uno de los problemas graves del Derecho Ambiental, como es el cambio climático.
El derecho de acceso a la justicia es la faceta «correctiva y garantista» de la Justicia Ambiental. Es el derecho que le asiste a las personas o asociaciones para acudir a los tribunales y órganos administrativos (árbitros imparciales e independientes) para impugnar o controvertir las acciones u omisiones de la Administración o de particulares en el manejo de los recursos naturales representados en los actos, acuerdos, planes y disposiciones. Esto materialmente se traduce en: i) la instauración de mecanismos judiciales efectivos; ii) jueces y funcionarios especializados; y iii) un procedimiento idóneo para las causas ambientales. Todo ello en un plazo razonable con observancia plena del debido proceso.
La ratificación del Acuerdo de Escazú en Colombia es un camino para empezar hablar de los tribunales ambientales, o hacer cambios estructurales en la Ley 270 de 1996 (estatutaria de administración de justicia). Lo que si nos queda claro es que con Escazú empieza la discusión de tribunales ambientales con temas centrales como son los 10 temas claves para hablar de estos: i) jurisdicción de los tribunales; ii) competencia (asuntos penales, civiles, administrativos y constitucionales –jueces especializados o generalistas-); iii) composición (expertos internos, jueces técnicos); iv) aspectos que doten de independencia las decisiones (niveles de decisión); v) legitimación y acceso a la justicia (acción cruzada o defensa relacionada; acceso financiero y geórgico); vi) reglas de procedimiento especiales; vii) evidencia científica y técnica; viii) Los MASC y su utilización; ix) tipo de foro (dentro del sistema judicial o agencia administrativa); x) Escuelas de jueces ambientales.
Todo lo anterior, en respuesta a que un conflicto ambiental no puede ser abordado bajo el procedimiento general, ya que por sus características especiales no tiene acogida en las instituciones procesales clásicas. Es necesario tener en cuenta la trascendencia colectiva y la connotación difusa del interés protegido. El conflicto de este tipo es especial y requiere reglas diferenciadas por la realidad difusa, la complejidad técnica y la dificultad colectiva del mismo. Consideramos necesario realizar revisiones de fondo de las instituciones procesales para poder brindar una tutela judicial efectiva, respecto de la legitimación activa, las medidas cautelares, las acciones procesales y los procedimientos. Lo cual es parcialmente cierto, pues los Estados no han respondido con cambios estructurales, procedimentales y competenciales que atiendan a la complejidad de los asuntos, al carácter colectivo y difuso.
*Docente investigador del Departamento de Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia.