Panorama para detener y evitar la pérdida de biodiversidad en Colombia: Proyecto de Ley 008 de 2022 – Ley de Biodiversidad

La biodiversidad en Colombia ha sido abordada directa e indirectamente en normas y políticas públicas para atender los motores que amenazan con su perdida. Con la nueva legislatura el tema ambiental avanza en varios proyectos legislativos que influyen sobre la conservación del patrimonio natural de Colombia. La Ley de Biodiversidad particularmente se enfoca en dichos motores y algunas estrategias para detener y evitar su perdida. Esta norma podría dar pie a nuevos debates en la gestión ambiental. ¿Cuál ha sido la gestión alrededor de la biodiversidad en el país y como aporta este nuevo Proyecto de Ley?

Por: Juan Alejandro Guerrero-Cupacán

Hablar de Colombia en relación con su biodiversidad es volver sobre diferentes formas en las que se ha categorizado al país para hacer referencia a la vasta riqueza biológica que posee. Anfibio, megadiverso, biocultural, entre otras, son las formas en que se intenta reflejar la magnitud e importancia de, entre otros recursos naturales, la flora y fauna que son parte de los 91 ecosistemas terrestres, acuáticos, costeros, insulares y marinos que se extienden en esta región del continente (Jaramillo, Cortés-Duque y Flórez, 2015; MADS, PNUD, Cancilleria de Colombia, 2019). Para ser más puntual y tener una base de referencia de estas dimensiones de la biodiversidad es preciso volver también sobre algunas cifras, hoy actualizadas en la reciente Evaluación Nacional de Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos de Colombia (ENBSE) la cual indica que el país ostenta el segundo lugar en biodiversidad del mundo y los primeros puesto en aves (1), plantas, anfibios y peces dulceacuícolas (2), palmas y reptiles (3) y mamíferos (6), entre otros, que junto a otros organismos (p.e. insectos, corales, entre otros) suman aproximadamente 63303 especies (Chaves et al., 2021). Varias de ellas endémicas y en categorías de amenaza significativas.

Esta biodiversidad, enfrenta diferentes motores que amenazan con su perdida con impulsores directos de crisis como la ganadería, la infraestructura, los cultivos ilícitos, el cambio climático, la agroindustria, la minería, la explotación pesquera. E indirectos relacionados con la gobernanza y las instituciones, la economía y las tecnologías, los conflictos y epidemias, demográficos y socioculturales, la demanda de productos legales e ilegales, el acaparamiento de tierras y la desigualdad e inequidad social y económica (Chaves et al., 2021; MADS et al., 2019). En ese sentido y con el ánimo de atender tal crisis de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos han surgido, además de políticas públicas y otras estrategias, iniciativas legislativas que desde el Congreso de la República ponen sobre la mesa la protección de la biodiversidad colombiana. Por ejemplo, el Proyecto de Ley No. 008 de 2022 (Senado) busca ser la Ley de Biodiversidad en Colombia. Específicamente titulada como la Ley “por medio de la cual se establecen mecanismos para detener y evitar la pérdida de la biodiversidad en el territorio nacional, y se dictan otras disposiciones” toma como referentes los avances en la materia de países como Costa Rica, México y Ecuador. Y, expone entre sus motivos lo mencionado anteriormente sobre el contexto de la biodiversidad en el país y los motores de perdida que deben enfrentarse. Es de especial interés la mención de 26 normas internacionales y 18 nacionales relacionadas con la biodiversidad, puesto que permite cuestionar si este marco es o no suficiente de manera que se dé lugar a una regulación específica como la que plantea el Proyecto de Ley, los aspectos innovadores o si terminará siendo una Ley más que hace parte de la sobrerregulación del sector ambiental. Sin embargo, en el mismo proyecto se plantea que la relevancia del mismo resulta de no contar en el país con una Ley específica de este tipo para el territorio continental y marino.

A grandes rasgos el Proyecto de Ley se estructura en seis títulos, cinco capítulos y 49 artículos que inicialmente indican algunas disposiciones generales, abordan el Sistema de Información Ambiental de Colombia (SIAC) y la necesidad de actualizar la línea base de biodiversidad. Seguido, abarca los motores de pérdida de biodiversidad de manera particular en cinco capítulos. Igualmente, incluyen aspectos sobre las Soluciones Basadas en la Naturaleza y otras medidas para detener y revertir la pérdida de biodiversidad. Finalmente, hace referencia a algunos instrumentos económicos y financieros para detener y revertir la pérdida de biodiversidad y algunas disposiciones finales.

Al respecto, vale la pena detenerse a analizar algunos enfoques y propuestas del articulado. Por ejemplo, partir de la importancia de fortalecer el estado de conocimiento de la biodiversidad en el país es indispensable para enfocar las estrategias de conservación, detener y evitar su perdida. Especialmente, en áreas inexploradas o de las que se tiene muy poca información, como los territorios marinos y costeros. La actualización de esta línea base y su divulgación a través del SIAC puede impulsar nuevas y mejores acciones en la gestión ambiental dedicadas a conocer desde otros aspectos la riqueza biológica. Esto, a su vez, requerirá y permitirá que desde la academia se enfoquen esfuerzos para llenar los vacíos taxonómicos en los diversos grupos de flora y fauna, además del conocimiento que pueda asociarse en otras dimensiones a los mismos (social, económico, cultural, geográfico, entre otras). Cabe resaltar que esta propuesta apunta igualmente a la consolidación de un sistema de información sobre biodiversidad como el SIAC y el SiB-Colombia (Art. 3) con una línea base actualizada por el MinAmbiente cada cinco años (parágrafo 6, Art. 4).

También, del Proyecto resalta el interés por la caracterización asociada a recursos como el suelo que con la participación de diferentes entidades que se mencionan más adelante, puede permitir una visión amplia y un compendio de información completo sobre el rol del mismo y sus componentes en diferentes contextos. Así mismo, el Proyecto de Ley indica que MinAmbiente, MinAgricultura y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) deberán expedir “[…] la regulación asociada al suelo como recurso ambiental de soporte de la biodiversidad, para la toma de decisiones referentes a su conservación, restauración y uso sostenible.” (lit c, Art. 4).

Al mismo tiempo, estos postulados permiten discutir si algunos planteamientos resultan ser demasiado ambiciosos por el esfuerzo requerido, por ejemplo, para encargar la obligación de complementar en un 100% los registros biológicos de las áreas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Colombia (SINAP) con grupos de énfasis como insectos o microorganismos (Art. 4), que pueden resultar complejos de caracterizar. Sin que esto refleje una crítica a las metas, es importante considerar los aspectos entorno a la misma que pueden modificarla. Como parte de la atención a los motores directos e indirectos de pérdida de biodiversidad el artículo 5 indica que deben erradicarse del sector agrícola y minero las prácticas de quema controlada. El articulo 7 hace especial énfasis a la planificación espacial marina (PEM). El artículo 8 versa sobre planes sectoriales relacionados con la producción y el consumo sostenible para evitar la sobreexplotación con principios como el de responsabilidad extendida al productor. El artículo 9 hace referencia a los pasivos ambientales. El artículo 11 prohíbe la pesca industrial de arrastre de fondo. El artículo 16 especifica la necesidad de licenciamiento ambiental para controladores biológicos exóticos. El capítulo V que incluye motores indirectos de pérdida de biodiversidad hace referencia a la prohibición de aprovechamiento forestal en áreas de importancia ecológica condicionada a la utilidad pública e interés social. El artículo 19 plantea una estrategia de protección de la biodiversidad que incluye la debatida campaña Artemisa, cuya continuidad en el nuevo gobierno será detenida según lo ha manifestado la nueva Ministra de Ambiente (El Espectador, 5 de agosto de 2022). En adelante los artículos abordan aspectos como el cambio climático (Art. 28) aunque no se ahonda en ello dada la existencia específica sobre el tema. Igualmente, sobre comunidades indígenas y afro. El artículo 30 aborda la amazonia y la deforestación. El artículo 44 sobre el incentivo azul como beneficio por la conservación de especies amenazadas y ecosistemas en acuerdo con comunidades beneficiarias del incentivo. El artículo 46 indica la eliminación de incentivos perjudiciales para la biodiversidad y el artículo 48 sobre el Fondo Nacional de Soluciones Basadas en la Naturaleza.

Así, esta iniciativa legislativa plantea un escenario de obligaciones, prohibiciones y estrategias que fortalezcan la ruta por la conservación de la biodiversidad en el país, aunada a las normas y políticas ya existentes en la materia. De manera complementaria, entender el esfuerzo del país sobre la biodiversidad requiere conocer las capacidades con las que cuenta y como ha participado por ejemplo la institucionalidad a través del gasto público en estrategias que permitan alcanzar objetivos como los de la Política Nacional para la Gestión Integral de la Biodiversidad y los Servicios Ecosistemicos (PNGIBSE) o los de Proyectos de Ley como el mencionado.

Una iniciativa reciente para la Financiación de la Biodiversidad denominada BIOFIN que es la alianza mundial de 30 países con el objetivo de “[…] ayudar a los gobiernos a elaborar una sólida justificación en favor de un aumento de la inversión en la conservación, el uso sostenible y la distribución equitativa de los beneficios de los ecosistemas y la biodiversidad […]” (PNUD, 2022) obtuvo con datos del DANE que en Colombia el gasto público en biodiversidad para el periodo 2012 a 2021 es de cerca de 1,6 billones de pesos, menor al reportado para el periodo 2010 a 2019 (1,8 billones). Una vista a las entidades territoriales indica que departamentos correspondientes a áreas biodiversas como el Chocó biogeográfico o la amazonia tienen inversión de apenas entre el 0% (Vichada, Vaupés, Guainía) y 4,6% (Valle del Cauca) en comparación con entidades territoriales que lideran la inversión como Bogotá (23%) y Antioquia (16,3%), que no necesariamente corresponde con el esfuerzo fiscal del gasto público de cada entidad, que relaciona el gasto de inversión respecto a sus recursos de inversión disponibles. Ese gasto se ha dirigido especialmente a la protección de ecosistemas estratégicos a través de la declaración y gestión en áreas protegidas (74%) y es muy bajo en aspectos como los beneficios participativos (0%) y el uso de recursos naturales (0,4%) (PNUD, 5 Agosto 2022). Esta misma iniciativa indica que el marco institucional y de política pública para la biodiversidad en Colombia incluyen cerca de 1115 entidades públicas a diferentes niveles territoriales (BIOFIN, 2018).

Ahora bien, como parte de la reflexión y debate sobre la conservación de la biodiversidad también se han adelantado análisis sobre el uso sostenible de la misma desde un enfoque socioambiental. Así, políticas como la de Crecimiento Verde, El Plan Nacional de Negocios Verdes o la Misión de Bioeconomía también han permitido impulsar y contribuir a la conservación de la biodiversidad desde la sostenibilidad en el uso y aprovechamiento, además del acceso justo y equitativo a los beneficios del mismo. En la actualidad, este tipo de avances han llevado la agenda y el discurso nacional a entender que se necesita igualmente esfuerzos que entiendan tal visión, por ejemplo Colombia necesita bioeconomistas (Forbes, 03 de agosto de 2022) y capital humano de diferentes disciplinas y áreas del conocimiento para entender y atender la crisis de la biodiversidad que plantea necesidades regulatorias como las expuestas por el Proyecto de Ley 008 de 2022. Pero además, también a otras iniciativas legislativas que se promueven, especialmente con la nueva legislatura como el Proyecto de Acto Legislativo 003 de 2022 que busca modificar los artículos superiores 79 y 95 e incluir los derechos a la naturaleza reconociéndola como sujeto que gozará de estos, así como los animales sintientes. Este proyecto señala que se incluye como deber de las personas y ciudadanos el “[…] respetar los derechos de los animales y propender por su bienestar […]”. Enfoques que pueden ser incluso contrarios si pensamos en que la Ley de Biodiversidad busca luchar contra motores de pérdida de biodiversidad como la especies invasoras y el Proyecto de Acto Legislativo podría limitar escenarios, de reiterados debates, como el control letal, como parte de las estrategias mixtas de control de hipopótamos en el país o de otras decenas de especies que hacen parte del listado de especies introducidas, trasplantadas e invasoras, continentales y marinas, de Colombia (MADS, 2011).  

La crisis de la biodiversidad requiere, sin duda, una atención urgente tanto como la climática y ambiental, las contribuciones de la naturaleza soportadas en la riqueza biológica que como patrimonio natural de Colombia busca ser protegida a través de la regulación y las políticas públicas, atiende la relación de la sociedad con la biodiversidad que sustenta cientos de actividades que también pueden afectarla, ponerla en riesgo y acabarla. Un esfuerzo responsable y amplio es necesario para entender lo mejor posible los aspectos circundantes sobre el riesgo y la conservación, de manera que las acciones futuras sean igualmente efectivas. El llamado es a compartir espacios de conocimiento entre ciencias como la biología, la ecología, el derecho, la economía y más, donde los legisladores cuenten con mejores insumos para avanzar en la regulación ambiental que requiere un país megadiverso como Colombia. 

Literatura citada

BIOFIN. (2018). Revisión Institucional y de Políticas Públicas de la Biodiversidad en Colombia. https://www.biofin.org/sites/default/files/content/knowledge_products/Listado%20de%20Entidades%20PIR.pdf

Chaves, M. E., Gómez-S- R., Ramírez, W. y C. Solano. (Eds.) (2021). Evaluación Nacional de Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos de Colombia. Resumen para Tomadores de Decisión. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y el Centro Mundial de Monitoreo para la Conservación del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Ministerio Federal de Medio Ambiente, Conservación de la Naturaleza y Seguridad Nuclear de la República Federal de Alemania. Bogotá D. C., Colombia.

Congreso de la República de Colombia. (20 de julio de 2022). Por el cual se modifican los artículos 79 y 95 de la Constitución Política de Colombia. [Proyecto de Acto Legislativo 003].

Congreso de la República de Colombia. 2022. por medio de la cual se establecen mecanismos para detener y evitar la pérdida de la biodiversidad en el territorio nacional, y se dictan otras disposiciones. Ley de biodiversidad. [Proyecto de Ley 008 de 2022].

El Espectador. (5 de agosto de 2022). Operación Artemisa: Susana Muhamad, minAmbiente, anuncia freno a esta estrategia. https://www.elespectador.com/ambiente/operacion-artemisa-susana-muhamad-minambiente-anuncia-freno-a-esta-estrategia-noticias-colombia-hoy/

Forbes. (03 de agosto de 2022). Colombia necesita bioeconomistas ¿qué son? https://forbes.co/2022/08/03/brandvoice/colombia-necesita-bioeconomistas-que-son/#:~:text=El%20decano%20se%C3%B1ala%20que%20en,para%20proyectos%20dedicados%20a%20investigaci%C3%B3n.

Jaramillo, U., Cortés-Duque, J. y Flórez, C. (eds.). (2015). Colombia Anfibia. Un país de humedales. Volumen 1. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. Bogotá D. C., Colombia. 140 pp.

MADS, PNUD, Cancillería de Colombia. (2019). Sexto informe de Colombia ante el Convenio de Diversidad Biológica. 294 p. https://www.cbd.int/doc/nr/nr-06/co-nr-06-es.pdf

MADS. 2011. Colombia. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Plan Nacional para la Prevención, el Control y Manejo de las Especies Introducidas, Trasplantadas e Invasoras: Diagnóstico y listado preliminar de especies introducidas, Trasplantadas e invasoras en Colombia / ; Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt -IAvH; The Nature Conservancy –Colombia – TNC; Franco A; Baptiste, María P.; Dìaz J; Montoya M. Bogotá, D.C.: Colombia. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2011. 131 p.

PNUD. (2022). Iniciativa para la financiación de la biodiversidad (BIOFIN). https://www.undp.org/es/colombia/projects/iniciativa-para-la-financiaci%C3%B3n-de-la-biodiversidad-biofin

PNUD. (5 de agosto de 2022). Gasto público de Colombia en biodiversidad. https://www.undp.org/es/colombia/speeches/gasto-publico-biodiversidad-colombia#:~:text=De%20acuerdo%20con%20los%20resultados,la%20gesti%C3%B3n%20de%20la%20biodiversidad.

*Magíster en Derecho del Estado con Énfasis en Derecho de los Recursos Naturales e integrante del Observatorio en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia.