24 de junio de 2021
Política para la consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas –SINAP Visión 2021-2030
Con ocasión de la expedición de la “Política para la consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas-Visión 2021-2030” y la identificación de las causas que promueven la pérdida de la biodiversidad, la degradación de hábitats naturales y la ausencia en el cumplimiento de los objetivos de conservación, vuelve a cobrar relevancia uno de los temas de discusión más frecuentes al abordar el funcionamiento del sistema: la ocupación material de estos territorios por parte de comunidades campesinas.
Juan David López*
El presente estudio está compuesto por dos partes. En la primera se busca hacer una aproximación a las principales razones que explican la conflictividad socio-ambiental asociada a la ocupación y tenencia de tierras por parte de comunidades locales al interior del SINAP. Y en la segunda se abordará la pregunta sobre cuál es el rol del campesino en la visión de la Política del SINAP y cómo puede aportar al cumplimiento de los objetivos buscados con la declaración de áreas de protección ambiental.
(i) Descripción del conflicto
En términos generales, es posible afirmar que el conflicto por la tenencia, uso y aprovechamiento de la tierra y los recursos naturales está ligado a dos visiones disímiles del mismo territorio. Por un lado, la evolución histórica y geográfica de los asentamientos y colonizaciones realizadas por comunidades campesinas –con el avance de los usos tradicionales y la frontera agrícola que esto supone–. Por el otro, las políticas ambientales/conservacionistas que prohíben la presencia de personas al interior de áreas de protección ambiental con el fin de mermar la pérdida de biodiversidad y recursos naturales.
Para el caso colombiano, el uso y la tenencia de la tierra por parte de comunidades campesinas al interior de áreas de especial protección son tan antiguos como su misma declaración. Tanto así que la Ley 2 de 1959, mediante la que se declaran las primeras áreas de reserva forestal protectora, reconocía la ocupación previa e incluía disposiciones especiales para propietarios y ocupantes de baldíos antecedentes a la constitución de zona, permitiendo continuar la relación de tenencia –e incluso ser beneficiario de adjudicación de baldíos, siempre que se sometieran a un plan de manejo forestal aprobado por el Ministerio de Agricultura.
Dicho reconocimiento y relativa permisividad cambiaría con el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente de 1974, que prohibiría la adjudicación de tierras baldías como estrategia de protección o conservación ambiental, dejando a los habitantes de estos territorios en áreas consideradas como imprescriptibles e inalienables y respecto de las cuales no podían realizar el uso tradicional. Otro ejemplo del reconocimiento de la ocupación campesina se da en el Documento Conpes 2834 de 1996 o Política de Bosques, en el cual ya se reconocía a la expansión de la frontera agropecuaria, la colonización, la construcción de obras de infraestructura, los cultivos ilícitos, el consumo de leña, los incendios forestales controlados, la producción y comercialización de madera y el desplazamiento forzado como causas de la deforestación de las áreas protegidas y, consecuentemente, motores de pérdida de la biodiversidad (DNP, 1996, p. 5).
Este contexto promovería el planteamiento del principio de la participación como eje principal para aliviar la conflictividad en la administración de las zonas, y para garantizar el cumplimiento de los objetivos de conservación promovidos con la declaración. Así, a finales de la década de los noventa del siglo pasado, la “Política de Parques con la Gente” reconocía la necesidad de abordar soluciones graduales y progresivas para mitigar la problemática generada con el uso y la ocupación humana de áreas protegidas. Al respecto la política señala:
La participación social no es, entonces, un mero componente sino una dimensión de la política de Parques con la Gente. En la práctica todas las acciones institucionales se dirigen a promover la apropiación social e interinstitucional de la conservación desde la formación, la planeación y la toma de decisiones, hasta la ejecución de actividades específicas bajo criterios y en formas de acción (UAESPNN, 2001, p. 40).
Si bien este documento estratégico planteaba la participación como una necesidad de primer orden, la implementación de esta política careció de instrumentos concretos y efectivos y de metas asociadas a la caracterización de la conflictividad y su eventual gestión. Paralelamente, estudios publicados por la FAO (2019) han encontrado antecedentes dentro de las instituciones ambientales en que se afirma que los objetivos perseguidos con la declaración de áreas como parques nacionales naturales son compatibles con los usos y ocupaciones de comunidades indígenas y negras, pero no prevén la ocupación campesina, al estar conformados por zonas deshabitadas, razón por la cual se plantean prohibiciones que hacen incompatible la ocupación campesina con la conservación (p. 37).
Bajo esta lógica, se plantea que los derechos a la tierra y el trabajo de las comunidades campesinas no están en conflicto con la protección de zonas de interés ambiental, ya que la materialización de sus derechos se realiza por fuera de estas áreas, de allí que se plantee como estrategias principales para la solución de los conflictos medioambientales por ocupación campesina la reubicación, la compra de predios o de mejoras, entre otros (Ponce de león, 2007, citado por FAO, 2019).
De otro lado, las comunidades campesinas argumentan habitar estas áreas mucho antes de ser declaradas como zonas de protección ambiental, teniendo así un derecho consuetudinario, “más antiguo”, que es desconocido sistemáticamente por la institucionalidad. Del mismo modo aluden a las dinámicas económicas globales y al prolongado conflicto armado interno que ha obligado a las poblaciones a buscar territorios donde puedan tener condiciones de seguridad, sin afectaciones a su vida e integridad (Carrillo L, 2017, p. 5). Como consecuencia de esto, las comunidades alegan haber sido desplazadas a territorios antes considerados de frontera, zonas más retiradas de las áreas de influencia de estos actores con el fin de poder subsistir. En este orden de ideas, las comunidades locales consideran injusto que la institucionalidad ambiental se sume a la presión que ejercen gremios y actores económicos legales e ilegales bajo discursos de conservacionismo que niegan la dimensión y complejidad de los territorios (Betancourt M, 2017, p. 4).
Lo anterior pone en evidencia la tensión entre los derechos de una población de especial protección constitucional, sus especiales condiciones de vulnerabilidad, las actividades de las que deriva su mínimo vital y los objetivos de conservación, protección a la biodiversidad y demás derechos colectivos que busca proteger el SINAP.
(ii) Situación actual de ocupación
Como se mencionó anteriormente, encontramos antecedentes de lo que hoy conocemos como áreas de protección ambiental desde 1959, con la declaración de siete grandes áreas de reserva forestal protectora, áreas que luego serían integradas junto con el Sistema de Parques Nacionales Naturales, Parques Naturales Regionales, Distritos de Manejo Integrado, Distritos de Conservación de Suelos, Áreas de Recreación y Reservas Naturales de la Sociedad Civil, en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas –SINAP-, con la expedición del Decreto 2372 de 2010.
De ese entonces, y hasta diciembre de 2020, el sistema está conformado por 1343 áreas que comprenden cerca de 31 millones de hectáreas, de las cuales 122 corresponden a áreas protegidas nacionales, 288 a áreas protegidas regionales y 933 a áreas protegidas locales (UAESPNN, 2020).
Contrario a esta información, no existe un dato consolidado de la población que habita las áreas del SINAP ni de su situación (MADS, 2021, p. 24). El dato más indicativo y reciente se encuentra en el Censo Nacional Agropecuario de 2014, que analizó el fenómeno de ocupación en el subsistema de Parques Nacionales Naturales, que actualmente está conformado por 59 áreas que comprenden cerca de 16 millones de hectáreas. De estas se estima que 49 se encuentran ocupadas por comunidades campesinas (DANE, 2016, p. 937), lo que equivale a un 83% de áreas de SPNN con este tipo de situación.
En cuanto al número definitivo de personas u hogares que ocupan el sistema de PNN no existe un dato consensuado o concluyente, lo que produce grandes variaciones entre cifras que calculan desde 15.000 (Betancourt M., 2017, p. 3), 30.000 (FAO, 2019, p. 1), a casi 50.000 (Kobe et al, 2017, p. 124) personas ocupando estas regiones.
Si bien estos análisis podrían ser leídos como indicativos o incompletos, ya que incluyen un porcentaje mínimo del total de áreas protegidas en el SINAP –59 de 1343 o 4%–, el área censada de PNN representa casi el 55% del área total de hectáreas protegidas en el sistema, esto es, 17.466.973 de 31.408.466 hectáreas, lo que hace más representativo el análisis y permite evidenciar una clara tendencia de ocupación de comunidades campesinas de estas zonas.
Teniendo en cuenta que la ocupación campesina se puede predicar de manera casi transversal a las zonas de especial interés ambiental –o al menos de las que se tiene información–, resulta relevante revisar cuál es la visión y qué propuestas se incluyen en la nueva “Política para la consolidación del SINAP; Visión 2021-2030”, como se analizará en la segunda entrega.
Bibliografía
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* Estudiante de la Especialización en Derecho del Medio Ambiente e integrante del Observatorio en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia