Ley 1333 de 2009: Procedimiento administrativo sancionatorio ambiental. Problemas y posibles soluciones

Esta nota analiza los efectos de la ley 1333 de 2009 que regula el procedimiento sancionatorio en materia ambiental. Desde un punto de vista crítico, se analiza la aplicación de la ley en la realidad, sus problemas, sus críticas y sus posibles soluciones. Lo anterior, con ocasión a las XXIV Jornadas Internacionales en Derecho del Medio Ambiente “Derecho Penal Ambiental y Reparación de Daños a la Naturaleza”.

Por: Juan David Miguez*

Antes de explicar el procedimiento establecido en la Ley especial, es necesario aclarar algunos términos necesarios para su completo entendimiento. El primero de ellos: ¿qué es una sanción ambiental? En principio, la Ley 1333 parece no dar una definición operativa de lo que significa una sanción ambiental, sino que se remite a asumir su significado y menciona únicamente dos aspectos: i) en materia ambiental, se presume la culpa o el dolo del infractor, lo que quiere decir que la carga de la prueba es del supuesto infractor y no de la administración que pretenda endilgarlo y ii) las sanciones ambientales tienen funciones preventivas, correctoras y compensatorias. No obstante, el artículo 40 dispone unas pautas para identificar una definición de lo que es la sanción; en esencia, menciona que la sanción se impone por el hecho de cometer una infracción ambiental.

Con estas pautas dadas por la Ley, se puede construir la definición operativa de qué es la sanción. Así las cosas, se puede decir que una sanción ambiental es una medida impuesta por el Estado, con la intención de prevenir, corregir y compensar los daños causados a raíz de la comisión de una infracción ambiental.  

La segunda definición que se debe aclarar es infracción ambiental. Para ello, el artículo 5 de esta misma Ley establece que una infracción es toda acción u omisión que constituya violación de las normas jurídico-ambientales o el incumplimiento de un acto administrativo expedido por la autoridad ambiental correspondiente. También constituye infracción ambiental la comisión de un daño en el medio ambiente.

El procedimiento sancionatorio ambiental se divide en las siguientes etapas: Indagación preliminar: artículo 17; iniciación del procedimiento administrativo sancionatorio ambiental: artículo 18; verificación de los hechos: artículo 22; casación del procedimiento: artículo 23; formulación de cargos: artículo 24; descargos: artículo 25; práctica de pruebas: artículo 26; determinación de la responsabilidad y sanción: artículo 27.

Problemáticas del procedimiento:

Para empezar, es pertinente recalcar que las sanciones ambientales son de las más altas que se imponen a nivel administrativo. El numeral 40 de la antecitada Ley menciona que se pueden imponer multas diarias de hasta 5,000 SMLV, que en la actualidad sería una suma cercana a 5.000.000.000 COP. La intención de esta es que las empresas no paguen por dañar el medio ambiente, sino que las sanciones sean lo suficientemente gravosas para persuadir a quienes generen afectaciones al medio ambiente. No obstante, no existe legislación en Colombia que disponga la destinación específica del dinero recaudado con las multas (Del Valle, 2019).

Por lo anterior, las entidades han venido utilizando los fondos para el provecho que ellos consideren pertinente. Esto ha llevado a fenómenos de corrupción en los cuales las entidades tienen un interés, más que el de evitar el daño al medio ambiente, de sancionar a las empresas para adquirir fondos.

La anterior situación se facilita aún más cuando la naturaleza del proceso es propiamente el de un sistema de carácter inquisitivo, es decir, la entidad es juez y parte en el proceso. Es esta quien inicia el procedimiento, crea las pruebas y decide sobre los argumentos que se le plantean, sin existir nunca un tercero imparcial que analice las acusaciones que se le realizan al administrado, ni tampoco un control sobre los medios de prueba utilizados por la entidad.

Esto deja en duda el principio de imparcialidad en las actuaciones administrativas (Consejo de Estado, M.P Oswaldo Giraldo López, referencia 08001, 2019), pues no se le permite al administrado contradecir las pruebas que se le endilgan, y ello tiene razón de ser por la misma forma del proceso, como se presenta a continuación:

Una de las etapas del proceso es poner en conocimiento del administrado el pliego de cargos. En este constará únicamente lo que se le endilga, mas no los conceptos técnicos y estudios que dieron lugar a dicha decisión, pues ellos los conoce el administrado hasta el final del procedimiento, por mandato del artículo 67 del CPACA. Lo anterior ha generado una mala práctica de las entidades, que, por ser conceptos técnicos, son apenas puestos en conocimiento del administrado hasta el final de la actuación, cuando ya no es posible realizar los descargos (Consejo de Estado, M.P Oswaldo Giraldo López, referencia 08001, 2019).

Lo anterior es una clara vulneración al derecho de defensa, pues no se permite contradecir las pruebas y tampoco que sean sometidas a análisis por un tercero imparcial, dejando las actuaciones al arbitrio total de las autoridades ambientales que pueden decidir si aceptan o no las pruebas y los descargos. Contra el auto que los rechace, procede el recurso de reposición ante la misma autoridad, la cual puede confirmar su decisión y dejar al administrado sin medios para poder defenderse, con la única opción de acudir a la jurisdicción contenciosa.

Todo el panorama parece completamente desfavorable para el administrado, sin embargo, poniendo la situación desde un punto de vista práctico, el medio ambiente es quien se está viendo beneficiado con estos actuares negligentes de las administraciones, pues bien es cierto que las actuaciones son arbitrarias, como también es cierto que dicha actuación persuade a los infractores de cometer infracciones ambientales.

Con todo lo anterior, lo que quiere traer esta nota es el punto de vista de ambos bandos, pues si se establece un procedimiento con trámites excesivos, también es cierto que se puede prestar para manipulaciones en las actuaciones, retardos en los procesos, disminución en las multas, entre otras, situaciones que se presentan en el día a día de la administración de justicia, donde el acusado tiene la posibilidad de reducir su condena en la mayor medida posible. El resultado práctico de ello es la afectación al medio ambiente. Sin embargo, no es acorde con el estado de derecho continuar con un proceso que no sigue con los fines constitucionales, por lo tanto, se propone:

Lo primero, dar una destinación a las multas, pues se mitiga el interés de las entidades de sancionar, ya que el dinero debería destinarse de forma obligatoria para los casos que estén previstos; pero, al no existir destinación, se presta para que impertinentes servidores públicos tomen dicho dinero y lo utilicen para su usufructo personal.

La destinación de esas multas se propone en este ensayo, puede ser: que se destine para arreglar el daño causado por la empresa a ese ecosistema específico afectado, es decir, el mismo dinero que paga la empresa o persona sancionada, sea el mismo que se destine para solucionar el problema que causó. De esta manera, se evita que el dinero deba ir a fondos diferentes para luego ser distribuidos, que es el momento en el que más se presencia el fenómeno de la corrupción en Colombia. De suerte que, al destinarse el dinero a una situación inmediata, se puede mitigar que dichos dineros sean destinados para otros fines.

Lo segundo, crear un procedimiento garantista, modificando la Ley en su forma más no en su fondo. Este escrito rechaza la idea de incluir un tercero imparcial que revise la totalidad de la investigación, pues se afectaría la economía procesal y el medio ambiente por las dilaciones del proceso. Se debe buscar garantías para ambos afectados en el proceso.

Por último, pero no menos importante, esta Ley tiene un vacío en cuanto a que desconoce el principio de que, al momento de existir un delito, la administración debe remitir el caso a la Fiscalía General de la Nación para que esta realice la respectiva investigación. Y ello recobra más fuerza con la nueva Ley de delitos ambientales, esta es, la ley 2111 de 2021, Ley que hace recobrar con más fuerza el hecho de que el derecho penal debe sancionar, no solo con penas de multa, sino con penas de prisión a aquellos infractores ambientales. Por tal razón, se propone añadir un paso del proceso que consista en la obligación de las autoridades ambientales de reportar a la Fiscalía las conductas para que esta realice el respectivo Plan Metodológico de Investigación. 

Con todo lo anterior, es claro que debe existir una modificación o creación de una nueva ley que disponga un nuevo procedimiento administrativo sancionador, que respete al administrado, pero que tampoco se distraiga de su fin principal que es, en esencia, la protección del medio ambiente.

Bibliografía

Del Valle, E. (2018). Oportunidades de mejora del proceso sancionatorio ambiental. En: García Pachón, M.P (ed.), Lecturas sobre Derecho del medio ambiente. Tomo XVIII (págs.129-176). Universidad Externado de Colombia.

Jurisprudencia

Consejo de Estado (2019). Sentencia 08001. Magistrado ponente: Oswaldo Giraldo López.

*Estudiante del Semillero “Observatorio de Conflictos Ambientales” del Departamento de Derecho del Medio Ambiente.

Nota: Debe aclararse que las notas son opiniones personales de los autores.