Análisis de la Reforma tributaria en cuestiones ambientales. Planteamiento de una posible regresión ambiental.

En el presente análisis realizado por miembros del Observatorio de Conflictos Ambientales, se plantean las cuestiones problemáticas ambientales que planteaba el proyecto de reforma tributaria presentado por el gobierno en abril de 2021, como los cambios en la destinación de los recursos obtenidos por el impuesto al carbono, la eliminación de incentivos para el uso de fuentes no convencionales de energía, y la creación del impuesto a plásticos de un solo uso con destinación al problemático FONCLIMA.

Realizado por: Mariana Sofía Jiménez, Jorge Andrés Obando y Juan Diego Rodríguez

Miembros del semillero: “Observatorio de Conflictos Ambientales”.

• Cambios en la estructura y la destinación de los recursos del Impuesto al Carbono

La reforma tributaria que proponía el Gobierno Nacional, presentando ante el Congreso de la República, incluye la modificación de los artículos 221, 222 y 223 de la Ley 1819 de 2016, en lo relacionado con el impuesto al carbono, con lo cual se propone gravar al carbón térmico y el gas.

El efecto que causaría incluir el carbón térmico dentro del gravamen implicaría un sobrecosto de aproximadamente 33% por tonelada, teniendo en cuenta que, según la reforma, la tarifa del carbón será de $41.861 por tonelada. Hay quienes consideran que ampliar la base de este impuesto es un paso relevante para la mitigación de GEI. Además, se tiene que esta reforma podría generar las siguientes implicaciones:

• Para los usuarios, por el aumento de $18 por Kilovatio/Hora, que podría representar entre 4% y 6% del valor de la factura de electricidad.
• Para el Estado, por las repercusiones desde el punto fiscal, ya que el Estado es quien subsidia el mínimo de energía en los estratos uno, dos y tres.
• Para los productores, por los costos de producción del cemento, ladrillo, acero, ferroníquel, papel, productos cerámicos, vidrio, fibras textiles, entre otros; por lo que los costos en la construcción de vivienda tendrán a aumentar.

Esta reforma propone subir la tarifa de $15.000 a $17.660 por tonelada de CO2 y se ajustara cada primero de febrero, ya no hasta que sea equivalente a 1 UVT, sino hasta que sea equivalente a 3 UVT, por lo que se incrementaría considerablemente.

Aunque el impuesto al carbono podría incentivar practicas productivas que reduzcan la emisión de GEI, lo más problemático es que a través de la reforma planteada se cambia la destinación de los recursos obtenidos por el impuesto, hacia el Fondo de Cambio Climático y Desarrollo Sostenible, FONCLIMA[1].

Actualmente, el recaudo del impuesto se destina al Fondo Colombia en paz; al sistema nacional de áreas protegidas; al manejo de la erosión costera; la reducción de la deforestación y su monitoreo; la conservación de fuentes hídricas; la conservación de ecosistemas estratégicos, especialmente páramos; acciones en cambio climático y su respectivo monitoreo, reporte y verificación, así como al pago por servicios ambientales; y a la implementación del acuerdo final para la terminación del conflicto armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera con criterios de sostenibilidad ambiental.

Con el proyecto de reforma, los recursos ya no irían a los fondos de implementación del proceso de paz y los demás fondos de conservación ambiental, sino que se podrían destinar a “atender los gastos operativos y administrativos para el funcionamiento de FONCLIMA, así como para el pago de los honorarios de los miembros del sector privado que se designen por el Presidente de la República para ser parte del Consejo Directivo del respectivo fondo”.

Lo anterior, en contravía del objetivo del fondo, que precisamente es “articular, focalizar y financiar la ejecución de planes, programas y proyectos de índole nacional o territorial, orientados a la mitigación y adaptación al cambio climático, la protección de recursos naturales, reconversión de tecnología, la reducción de contaminación ambiental y otros aspectos que conlleven a una transición hacia una economía sostenible.”

En el mismo sentido, y teniendo en cuenta el artículo 138 del proyecto de ley, el recaudo del impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso que también se crearía con la reforma, será destinado al Fondo de Cambio Climático y Desarrollo Sostenible FONCLIMA, por lo cual se reitera lo dicho en cuanto a la destinación de los recursos.

En relación con la creación misma del fondo y teniendo en cuenta temas como la elección y honorarios de los integrantes del fondo, o el régimen de contratación de los recursos que sería aplicable al mismo, se cuestiona el margen de gasto del gobierno colombiano, pues al decidir crear un fondo de lucha contra el clima se da por entendido que su puesta en marcha requiere de una alta inversión para ejecutar labores ambientales que podrían bien desarrollar directamente las autoridades ambientales existentes, si se fortalecieran de manera coordinada y con el mismo entusiasmo con el que se ve al gobierno nacional en cuanto a la protección ambiental. Todo lo anterior sin la necesidad de crear un nuevo fondo que genere una cadena más compleja para aprobar decisiones en materia ambiental y una exagerada inversión de infraestructura, gastos operativos, técnicos y administrativos para su incierto funcionamiento en nuestro país.

 

• Eliminación de incentivos para el fomento del uso de Fuentes No Convencionales de Energía y la utilización de medios de transporte eléctricos.

Con el objetivo de promover el desarrollo y la utilización de las Fuentes No Convencionales de Energía, principalmente aquellas de carácter renovable, en el ordenamiento jurídico se han establecido una serie de incentivos tributarios desde la expedición de la Ley 1715 de 2014. Entre los incentivos tributarios que se encuentran en esta Ley, establecidos con el propósito de alcanzar los objetivos en gestión eficiente de la energía y uso de fuentes no convencionales de energía, se destaca la exclusión de bienes y servicios de IVA utilizados en los proyectos que implementen recursos de energía ambientalmente sostenibles, así como los proyectos que busquen la eficiencia energética.

Sin duda, los anteriores incentivos se constituyen como herramientas idóneas para promover la producción limpia en los sectores productivos de nuestro país, y contribuir de esta manera al desarrollo sostenible mediante, por ejemplo, la reducción de gases de efecto invernadero y la gestión adecuada de residuos.

Sin embargo, la reforma tributaria planteada por el gobierno nacional en el mes de abril de 2021 incluye partidas arancelarias y un gravamen del 5% en la tarifa del IVA para los siguientes productos:

• Inversor de energía para sistema de energía solar con paneles
• Paneles solares
• Controlador de carga para sistema de energía solar con paneles.
• Compra venta de maquinaria y equipos destinados al desarrollo de proyectos o actividades registrados en el Registro Nacional de Reducción de Gases de Efecto Invernadero, que generen y certifiquen reducciones de Gases de Efecto Invernadero.
• Bicicletas eléctricas.
• Motocicletas eléctricas.
• Patinetas eléctricas.

(Manglar Abogados, 2021).

Lo anterior, constituye un retroceso en la política de producción limpia colombiana y desincentiva la adopción de proyectos de uso de fuentes no convencionales de energía renovables, como la energía solar.

Resulta más problemático, cuando se analiza la adherencia de los sectores productivos a proyectos de eficiencia energética y fuentes renovables de energía, motivados por los incentivos anteriormente descritos. Precisamente, la UPME reporta haber recibido a corte de 31 de marzo de 2021, 1372 proyectos de Fuentes No Convencionales de Energía, de los cuales, el 93,19% (1265) promueven el uso de la energía solar.[2]

En ese sentido, los proyectos de energía solar son los que tienen mayor acogida en el marco de la implementación de fuentes no convencionales de energía, lo cual conlleva sus consecuentes incentivos tributarios. No obstante, la nueva reforma tributaria grava con IVA tres tipos de productos relacionados directamente con la energía solar, que son: inversor de energía para sistema de energía solar con paneles, paneles solares, y controlador de carga para sistema de energía solar con paneles.

Por otra parte, el IVA a medios de transporte eléctricos desincentiva su uso por parte de los ciudadanos que deseen movilizarse de una manera sostenible a través de motos, patinetas o bicicletas eléctricas, lo cual también constituye un obstáculo en el proceso de implementación y transición hacia una movilidad sostenible y promueve la continuidad de los medios de transporte convencionales que emiten gases contaminantes y afectan a su vez la calidad del aire.

Con todo lo anterior, se puede concluir que el proyecto de reforma tributaria no solo constituye un retroceso al precario sistema de incentivos ambientales que existe en el ordenamiento jurídico colombiano, sino que además, desincentiva la adopción del tipo de fuentes renovables de energía mas implementados en el país por parte de los sectores productivos, este es, el de la energía solar.

Lo anterior, puede suponer el riesgo de que el Estado colombiano no pueda cumplir con sus metas en torno a la reducción de GEI, así como el retorno al uso de fuentes de energía que no son ambientalmente sostenibles por parte de los sectores productivos, y la permanencia en el uso de los medios de transporte altamente contaminantes por parte de los ciudadanos y, lógicamente, una regresión en la protección del medio ambiente, concretamente, en la mitigación y adaptación del cambio climático.

 

• Creación del impuesto sobre productos plásticos de un solo uso.

Con relación al nuevo impuesto nacional sobre los productos plásticos de un solo uso que se incluyó en la reforma tributaria, es importante anotar que actualmente en Colombia existen ciertos impuestos de este tipo. El más importante de ellos es el impuesto Nacional al consumo de bolsas plásticas – INCBP-, creado mediante el artículo 207 de la Ley 1819 de 2016 y establecido en el artículo 512-15 del Estatuto Tributario. Del mencionado impuesto, se puede decir a grandes rasgos que tiene como hecho generador la entrega a cualquier título de bolsas plásticas cuya finalidad sea cargar o llevar productos enajenados por los establecimientos comerciales que las entreguen y su base gravable está determinada por la tarifa en pesos de la bolsa, que se actualiza anualmente en un porcentaje equivalente a la variación del índice de precios al consumidor certificado por el DANE.

Ahora, frente al tema dispuesto en el capítulo tercero del título II, del proyecto de ley 594 de 2021, referente al “Impuesto Nacional Sobre Productos Plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes”, se puede determinar que dicha regulación está compuesta por cinco artículos referentes al impuesto mencionado, dispuestos de la siguiente manera:

El artículo 137 que contiene definiciones importantes como la de plástico, polímero, productor y/o importador de productos plásticos de un solo uso y producto plástico de un solo uso.[3]

El artículo 138 del proyecto establece los elementos del impuesto, entre los que se destaca:

Hecho generador del impuesto: “la venta, el retiro para consumo propio o la importación para consumo propio, de los productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes.

Aspecto temporal (Causación)[4]:

• • Para el caso de ventas efectuadas por productores: En la fecha de emisión de la factura; y para el caso de los retiros para consumo de los productores, en la fecha del retiro.
  • Para el caso de importaciones: En la fecha en que se nacionalice el bien.[5]

Sujeto pasivo: Productor y/o Importador de un producto.

Sujeto activo: Será la nación a través de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN la encargada del recaudo y administración del impuesto.

Base gravable: Estará definida por el peso en gramos del envase, embalaje o empaque de plástico de un solo uso.

Tarifa: La tarifa del impuesto sería de 0.00005 Unidades de Valor Tributario (UVT) por cada gramo de envase, embalaje o empaque.

Por último, el referido proyecto de ley adiciona el numeral 11 al artículo 643 del Estatuto Tributario relativo a las sanciones por no declarar, según el cual, la omisión frente a la declaración del impuesto sobre productos plásticos de un solo uso corresponderá al 20% del valor del impuesto que ha debido pagarse.

Es importante mencionar que en el marco de la exposición de motivos del referido proyecto de ley, se establece que en atención al principio de quien contamina paga[6], se hace necesario incentivar cambios de comportamientos que reduzcan impactos ambientales negativos a través de la creación de una infraestructura tributaria, pues dentro de los aspectos positivos que se podrían llegar a relacionar con impuestos de este tipo, como el INCBP, se encuentran algunos datos del Ministerio de Ambiente -MADS-, que establecen que en Colombia se había reducido el uso de bolsas plásticas en casi un 59% durante el periodo 2015-2020. Sin embargo, el MADS también advirtió que durante la emergencia sanitaria causada por el Covid-19, se incrementó el uso de plásticos de un solo uso como guantes, tapabocas y bolsas plásticas, lo cual indica que, a pesar de existir un impuesto relativo al uso de bolsas plásticas que ha incidido positivamente en el no uso de estas bolsas durante varios años, hace falta pensar en estrategias que protejan efectivamente y en cualquier situación el medio ambiente en el marco de la actual pandemia, es decir, que planteen alternativas contundentes que otorguen soluciones integrales y eficaces frente al aumento de plásticos de un solo uso.

Algunas de las alternativas que podrían llegar a tenerse como determinantes en materia de la utilización de plásticos frente al reciente aumento de su utilización, pueden ser:

1. la adecuada educación sobre la reutilización de residuos de plásticos.
2. la disposición de lugares especiales para depositar plásticos de un solo uso.
3. Soluciones en cuanto al mejoramiento de la capacidad de resistencia de los plásticos para incrementar la probabilidad de reutilización.
4. La adecuada gestión de residuos de plásticos de un solo uso.

Además, con el incremento de la utilización de plásticos de un solo uso en la actual situación de pandemia, como los guantes, tapabocas, bolsas plásticas para desechos, entre otros, este impuesto podría generar un incremento en el costo de la gestión sanitaria y hospitalaria, lo cual podría dificultar la prestación de servicios médicos esenciales.

De acuerdo con lo anterior y en un primer momento, es indispensable analizar si con la llegada de impuestos que generen un costo económico para las personas, como lo son el impuesto Nacional al uso de bolsas plásticas o el Impuesto Nacional Sobre Productos Plásticos de un solo uso utilizados para Envasar, Embalar o Empacar Bienes, se está realmente haciendo un trabajo de promoción de conciencia ambiental que promueva principios de conservación del medio ambiente y equidad en la redistribución de las cargas ambientales o, si por el contrario, estos impuestos promueven una simple y débil influencia sobre los comportamientos sociales en virtud de una política recaudatoria que se esconde detrás de la protección al medio ambiente.

BIBLIOGRAFIA

• Congreso de la República. Ley 1816 de 2019.
• Proyecto de ley 594 de 2021. Recuperado de: https://ascun.org.co/uploads/default/laws/823033e065796750c363d8054cbd0541.pdf
• Manglar Abogados. Análisis ambiental del proyecto de reforma tributaria “Ley de Solidaridad Sostenible”. Recuperado de: https://manglarabogados.com/analisis-ambiental-del-proyecto-de-reforma-tributaria-ley-de-solidaridad-sostenible/
• Ministerio de Ambiente (s.f.) Cerca de un 60% disminuyó el uso de bolsas plásticas en los principales establecimientos comerciales durante el 2019. Recuperado de: https://www.minambiente.gov.co/index.php/noticias/4750-cerca-de-un-60-disminuyo-el-uso-de-bolsas-plasticas-en-los-principales-establecimientos-comerciales-durante-el-2019

Anexo 1 – Comparación – modificación impuesto al carbono.

 

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[1] El artículo 131 del Proyecto Legislativo 594 crea el Fondo de Cambio climático y Desarrollo sostenible FONCLIMA, como un patrimonio autónomo constituido por el Ministerio de Hacienda mediante la celebración de un contrato de fiducia mercantil.

[2] UPME. Estadísticas Incentivos FNCE. Recuperado de: https://www1.upme.gov.co/Incentivos/Paginas/reportesfnce.aspx

[3] Es muy importante, tener en cuenta la definición que se encuentra en el literal d) del artículo 137, el cual establece que un producto plástico de un solo uso es: “Aquel producto fabricado total o parcialmente con plástico y que no ha sido concebido, diseñado o introducido en el mercado para complementar, dentro de su periodo de vida, múltiples circuitos o rotaciones mediante su devolución a un productor para ser rellenado o reutilizado con el mismo fin para el que fue concebido.”

[4] Es necesario anotar que de acuerdo con el Parágrafo del artículo 138 del proyecto, se encuentran excluidos del impuesto:

• “Los productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar fármacos y medicamentos
• Aquellos bienes que correspondan a residuos peligrosos.”

Del mismo modo, según el artículo 139, dicho impuesto no se causará cuando el sujeto pasivo presente la Certificación de Economía Circular reglamentada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

[5] Cabe anotar que a pesar de la existencia de una disposición que establece la causación del impuesto, la forma y plazos para realizar la declaración y pago de este aún no están definidos por el Gobierno nacional.

[6] Objetivo desarrollado también por la Corte Constitucional de Colombia en sentencia T-080 DE 2015.