Concesiones de agua marina en el contexto de cambio climático. Una alternativa a reglamentar

Con ocasión a cumplirse en diciembre del presente año los treinta años de creación del Sistema Nacional Ambiental –SINA–, y frente a los retos que impone el cambio climático, surge la necesidad de revaluar algunas de sus concepciones, entre ellas la efectiva regulación de uno de los recursos y espacios más significativos de nuestro país, pero poco explorados desde lo jurídico, es decir, los espacios marinos, costeros y oceánicos y las formas de aprovechamiento sostenible de los recursos que en él se haya. Por ejemplo, en este caso, las aguas marinas superficiales como alternativa a la escasez de recursos hídricos con fines de consumo humano en las zonas costeras colombianas.

Por:  Roberto Lastra Mier (*) y Álvaro Hernando Cardona González (**)

Desde la perspectiva de las zonas costeras, marinas y oceánicas, Colombia se caracteriza por ser uno de los 21 países del mundo con costas y aguas sobre dos océanos.  De hecho, se puede afirmar que el 44.85% del territorio nacional está compuesto por zonas marinas y oceánicas. La costa del Caribe cuenta con una extensión de 1.785 km, mientras que la del Pacífico cuenta con 1545 km.

De los 32 departamentos que tiene el país, doce tienen límites con el mar. Estos se encuentran en las tres costas de la siguiente manera: a. Costa Caribe continental: los departamentos de Antioquia, Atlántico, Bolívar, Córdoba, Chocó, La Guajira, Magdalena y Sucre; b. Costa Caribe Insular: corresponde al departamento Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina; y c. Costa del Pacífico: los departamentos del Cauca, Choco, Nariño y Valle del Cauca. Dentro de estos a su vez se hallan 47 municipios costeros, 31 en el Caribe y 16 en el Pacífico (Avella, et al., s.f., 179). Lamentablemente, la mayoría de estos entes territoriales se consideran, con algunas excepciones (como Barranquilla y Cartagena), municipios con ingresos bajos, grandes índices de desigualdad y adicionalmente con problemas de provisión de aguas para uso doméstico (Departamento Nacional de Planeación, 2020).

A pesar de la oferta de recursos hídricos continentales (aguas no marinas, como las denomina el Código Nacional de los Recursos Naturales y de Protección al Medio Ambiente) tanto en la región Caribe como la Pacífica, la abundancia o escasez de estos recursos dependen en gran medida de períodos estacionales (secos-lluviosos); problemática reforzada por problemas de deforestación en las cuencas abastecedoras, acuciantes índices de desertificación, carencias en infraestructuras de aprovechamiento y distribución de agua para uso doméstico, los cuales tienden a presentar síntomas de magnificación en razón a los efectos del cambio climático que necesariamente inciden en la prestación adecuada del servicio. Teniendo en consideración este panorama, en períodos de escasez se plantea la posibilidad de recurrir a la obtención de agua para fines domésticos e incluso industriales cuya fuente es el agua marina costera y su posterior procesamiento a través de sistemas de desalinización como alternativa.

Si bien es cierto lo referente a los procesos de ocupación y concesión de espacios territoriales marino-costeros está perfectamente regulado por la normativa nacional y su naturaleza está afianzada como bienes de uso público (especialmente por el Decreto 2324 de 1984 con el cual se precisó la naturaleza jurídica de la Dirección General Marítima [DIMAR], y se definieron sus competencias y jurisdicción), en el caso del agua marina los procesos por los cuales se permite el aprovechamiento con fines de consumo no están del todo regulados. De tal manera que, para este propósito, se debe recurrir a la legislación existente para los mismos fines en los casos de se trate del agua continental, adaptados por supuesto a la fuente marina de abastecimiento. De hecho, es a partir de la expedición de la Ley 1450 de 2011 (Artículo 208 Plan Nacional de Desarrollo), como se estableció que las Corporaciones Autónomas Regionales y las de desarrollo sostenible de los departamentos costeros ejercerán sus funciones de autoridad ambiental marina, precisando en ellas efectivamente la competencia para el otorgamiento de concesiones para aprovechamiento del agua marina.

Esta temática ya fue abordada anteriormente por Lastra Mier (2017) y Lastra y Vergara (2019), quienes realizaron una recopilación detallada de la normatividad existente al respecto, así como planteamientos de derecho comparado internacional, competencias, jurisdicciones y procedimientos enfocados principalmente al aprovechamiento del agua marina con fines industriales y domésticos mediante procesos de desalinización. De hecho, los autores mencionados manifiestan que a partir del Decreto Reglamentario 3930 de 2010 (derogado e incluido en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015, artículo 2.2.3.3.1.1), con el cual reglamenta parcialmente el título I de la Ley 9 de 1979, así como el capítulo II, del Título VI, Parte III, Libro II del Decreto Ley 2811 de 1974 en cuanto a uso del agua y residuos líquidos, se establece que el objeto de dicha reglamentación es regular el uso del recurso hídrico, su ordenamiento y lo relacionado con los vertidos, planteando una serie de definiciones, entre las cuales hace referencia específica a las aguas costeras e interiores, aguas marinas y oceánicas (artículo 3).

En razón a los nuevos retos impuestos por los efectos del cambio climático, en el caso colombiano, las corporaciones autónomas regionales costeras e insulares han venido aceptando las solicitudes y tramitando los procesos de concesión de agua marina, específicamente para la captación de aguas con fines industriales, agrícolas, proyectos de investigación científica y acuícolas y en algunos casos específicos para consumo humano recurriendo a la legislación antes mencionada, mediante analogía, con la existente para aprovechamientos en zonas continentales.

Los usos de agua marina son más frecuentes y necesarios en la región insular en la que por razones obvias la oferta de recurso hídrico es más acuciante. De hecho, la figura de la concesión de agua marina es una figura que se suele usar con relativa frecuencia mediante dos figuras: por un lado, con previa concesión de agua marina superficial y por el otro, con previo permiso para perforar pozos subterráneos costeros profundos y luego las consecuentes concesiones para aprovechamientos.

En el caso del sector turístico del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y los permisos para explorar agua subterránea y concesiones para esta, hallamos la Resolución No. 198 de diciembre de 1995, su Resolución modificatoria No. 603 de septiembre de 1998 y la Resolución 416 de 2005, conjunto normativo que las define como “aquellos destinados a la desalinización son todos aquellos que están ubicados a una distancia máxima de cien metros (100 mts.) de la actual línea de costa, con una profundidad mínima de veinte metros (20 mts.) y cuyos filtros se localicen a una profundidad mínima de diez metros (10 mts.) de la superficie”, lo que ha producido un interesante fenómeno de “adaptación normativa” a las circunstancias (Coralina, 2008). Ejemplos de esto último los podemos encontrar en los considerandos de las resoluciones de concesiones de agua marina superficial expedidas por la Corporación para el Desarrollo Sostenible de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (CORALINA) y algunas otras corporaciones, como las de la Corporación Autónoma Regional del Magdalena (CORPAMAG).

Otros aspectos interesantes que podemos resaltar de este tipo de concesiones de agua marina tienen que ver con el establecimiento de medidas de compensación ambiental mediante la imposición al beneficiario de la concesión de la restauración o recuperación de los ecosistemas estratégicos en los que la comunidad tenga una participación activa, y como resarcimiento a la comunidad, sugiriéndose que el monto de la compensación anual no sea inferior al 1% del valor del proyecto. Resaltamos de manera especial que la corporación autónoma regional continúa cobrando la tasa por uso de agua creada por el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Decreto Ley 2811 de 1974) en su artículo 159, a pesar de que este fue declarado inexequible mediante la sentencia C-1063 de la Corte Constitucional (2003), ya que la legislación no establece la base gravable ni el sistema ni método para definir costos del servicio prestado por la autoridad ambiental. Incluso, el ejercicio de las facultades abrogadas de regular estos aspectos a tal detalle ya es una gran particularidad que merecerá un análisis profundo en otra oportunidad.

No dudamos que la utilización del agua superficial marina es un tema que debe ser abordado desde el punto de vista normativo y doctrinal en razón a que los retos impuestos por el cambio climático cada día serán mayores y más exigentes. En ese escenario, el agua marina se convertirá en una alternativa viable desde el punto de vista práctico, pero como se describe brevemente, interesante desde lo medioambiental y sobre todo desde lo jurídico.

(*)  Roberto Lastra Mier. Docente investigador. Facultad de Ciencias Jurídicas. Universidad del Atlántico. Correo: robertolastra@mail.uniatlantico.edu.co

(**) Alvaro Hernando Cardona González. Docente e investigador. Departamento de Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia. Correo: mailto:alvaro.cardona@uexternado.edu.co

Referencias bibliográficas

Avella, F. et al. (s.f). Gestión del litoral en Colombia. Reto de un país con tres costas. En https://cco.gov.co/docs/ibermar/g_litoral.pdf

Coralina (2008). Guía de Trámites de Licencias Ambientales, Concesiones y otros permisos. https://www.coralina.gov.co/component/k2/item/465-guia-de-licencias

Corte Constitucional. Sentencia C-1063 de noviembre 11 de 2003. M. P.: Jaime Araújo Rentería.

Departamento Nacional de Planeación (2020, 31 de marzo). Colombia Potencia Bioceánica Sostenible 2030. [Documento CONPES 3990]. DNP. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3990.pdf

Lastra Mier. R. (2017). Desalinización, Evolución Legislativa de los Procesos de concesión. Colombia como caso de estudio. Revista Santiago. Número 143. Universidad del Oriente. Santiago de Cuba.

Lastra Mier, R. y Vergara, A. (2019). Aguas Marinas en Colombia, historia, desarrollo y perspectivas de las políticas públicas para mares y océanos. En Derecho de Aguas, t. VIII. Bogotá D.C: Universidad Externado de Colombia