El Catastro Multipropósito, un tesoro más allá de lo fiscal

La presente nota busca llamar la atención de los mandatarios locales y regionales sobre las bondades que el nuevo Catastro Multipropósito puede generar a sus municipios y departamentos, más allá de ser una fuente de recaudos.

Por: Germán Vallejo

Este texto es un llamado a ampliar el entendimiento del catastro, no solo como un sistema de información con fines tributarios, sino también como una herramienta pensada como instrumento del ordenamiento social de la propiedad, orientada a identificar de forma integral la tierra del país con miras a la generación de políticas públicas pertinentes. Con este motivo se hace un repaso general por las características del antiguo catastro y se explican las ventajas del nuevo régimen catastral, para así resaltar la oportunidad que tienen los entes territoriales para generar un ordenamiento social de la propiedad robusto, más allá de los aspectos de recaudo.

El presente texto contiene reflexiones dirigidas a la comunidad académica, al público en general y de manera especial se dirige a los actuales – y futuros-  gobernantes locales y regionales, toda vez que observamos con cierta preocupación que muchos de estos mandatarios no parecen haber entendido el inmenso tesoro que en materia de planeación, de diseño de  políticas públicas y como palanca para el desarrollo, significa el nuevo Catastro Multipropósito (CM), limitándose a verlo únicamente como una oportunidad de ingresos para el municipio o gobernación.  En otras palabras, teniendo en el CM una herramienta nueva – que en efecto puede reportar ingresos, pero también decenas de beneficios adicionales- muchos mandatarios se mantiene en una lógica meramente fiscalista, propia del catastro antiguo.

Con la intención de mostrar integralmente los beneficios del CM, este texto presenta unas reflexiones en torno al camino recorrido para el acogimiento del catastro multipropósito en el ordenamiento jurídico colombiano, a su correspondiente implementación vía los procesos de actualización catastral y, en general, a sus diferencias y bondades con relación al modelo catastral antiguo.

Catastro, en general, consiste en un censo que recoge información sobre la tierra, específicamente, información física, jurídica, económica y fiscal. El origen de este censo, según explica Tello Mosquera (2020), se encuentra en el seno de las políticas tributarias. En un comienzo, la principal motivación de las autoridades públicas para calcular estas características sobre la tierra era la de poder tener insumos sobre los cuales se pudiera calcular el valor de la tierra y las construcciones (avalúo catastral), para así calcular la base gravable del impuesto predial y demás impuestos respecto a la tenencia de la tierra. Adicional al cálculo de la base del impuesto predial, el catastro resulta muy útil en materia tributaría, pues permite identificar la tierra y la gente que vive en ella, de cara al cobro de impuestos a estas personas.

En Colombia, se introdujo por primera vez en el ordenamiento jurídico en 1821 y resultó una herramienta fundamental para el recaudo de recursos por parte de la administración pública. El cobro de impuestos sobre la tierra es en muchos casos, la principal fuente de financiación de los municipios. Es con este dinero que muchos municipios pueden realizar obras públicas e incluso cubrir sus costos de funcionamiento, toda vez que los recursos obtenidos mediante el impuesto predial son recursos de libre destinación. Sin embargo, el correcto recaudo del impuesto predial, es decir aquel recaudo que se hace con respecto a las características reales de los predios, depende de que los municipios mantengan el catastro actualizado.

Ahora bien, aunque ese es el objetivo que tradicionalmente se ha fijado para el catastro, en la actualidad este no debería ser ni el único ni el principal uso de esta herramienta. En el marco del Acuerdo Final de Paz, se pensó en la necesidad de cambiar el enfoque del catastro. Se identificó que para construir política pública respecto a la tenencia de la tierra que permita reducir la informalidad, generar equidad en el acceso a la misma y aumentar la seguridad jurídica de la pequeña y mediana propiedad rural, es necesario tener información precisa y actualizada respecto a la ubicación, cantidad, delimitación, uso y situación jurídica de todos los predios del país, pues para poder saber qué hacer con la tierra, es necesario conocer qué tierra se tiene y con qué características. Es por este motivo que en el marco del Plan Nacional de Desarrollo se dispuso lo siguiente:

“Se promoverá la implementación del catastro nacional con enfoque multipropósito, entendido como aquel que dispone información predial para contribuir a la seguridad jurídica del derecho de propiedad inmueble, al fortalecimiento de los fiscos locales, al ordenamiento territorial y la planeación social y económica.”

Este catastro tradicional con enfoque fiscal hacía énfasis en el uso de métodos directos y rígidos para la captura de la información y se concentraba principalmente en la captura de la formalidad. Esto, sumado a las condiciones geográficas y especialmente a las condiciones sociales y políticas del país, hizo que para 2016, solo el 5% de los municipios contaran con información catastral actualizada. Debido a que este era uno de los principales problemas para poner en marcha la Reforma Rural Integral, en el marco de la implementación del catastro multipropósito se introdujeron una serie de medidas flexibles que permitieran hacer más ágil y efectiva la tarea de recolección de la información predial. Estas medidas se concentraron principalmente en dos puntos: la combinación de métodos directos, indirectos y colaborativos y la descentralización de la autoridad catastral en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (Decreto 148 de 2020).

No obstante, en la actualidad algunos municipios aprovechando la nueva agilidad que tienen estos trámites, una vez son habilitados nuevos gestores catastrales, están actualizando su catastro, pero lo hacen con un pie en el pasado. Entendemos la importancia de aumentar la base para el recaudo de los municipios y comprendemos la importancia de que se haga equidad tributaria, cobrando tributos que correspondan con la realidad de la tierra. Sin embargo, creemos que, mantener el énfasis del catastro en sus aspectos fiscales es desaprovechar el potencial que tienen las nuevas herramientas catastrales consagradas en la ley. Ese énfasis fiscalista se percibe en la comunidad, generando rechazo a la aplicación del CM y viendo la formalización de sus predios no como una ventana de oportunidad en muchos aspectos, sino como un lastre a partir del cual tendrán que pagar unos impuestos que antes evitaban.

El catastro multipropósito representa una oportunidad para reducir los conflictos sobre los linderos vía trámites catastrales con efectos registrales. Es una oportunidad de identificar la informalidad para así atenderla de forma directa. Es la oportunidad de unificar la información sobre la tierra eliminando las disparidades entre catastro y registro.  Tener un conocimiento confiable del territorio administrado les permitirá a las administraciones un mejor diseño y focalización de sus políticas y de sus programas. Formalizar la propiedad de los colombianos es mejorar sus posibilidades de progreso y no un perjuicio tributario; las administraciones deberían enviar ese mensaje pedagógico a sus administrados, siempre que ellas mismas se convencen de tal mensaje. Resolver el problema de la tierra en Colombia pasa por su identificación, con lo cual, al hacer CM estamos construyendo paz.