Los alegatos de conclusión en el proceso sancionatorio ambiental: una garantía del derecho al debido proceso

La Ley 1333 de 2009 es una herramienta fundamental al momento de controlar el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y del medio ambiente. No obstante, se han identificado diversos vacíos que han generado dificultades en su implementación. En este escrito, se pretende hacer una breve reflexión sobre cómo la falta de alegatos de conclusión afecta el derecho al debido proceso en el proceso sancionatorio ambiental.

Por: Miguel Orlando García Pacheco

El procedimiento sancionatorio ambiental se fundamenta en la Constitución Política de 1991, que impuso al Estado la obligación de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños ocasionados (art. 80). Asimismo, estableció que la Ley definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por los daños inferidos a los derechos e intereses colectivos (art. 88), entre los cuales se encuentra el derecho a disfrutar de un ambiente saludable.

En consecuencia, para cumplir con estos preceptos constitucionales, fue expedida la Ley 1333 del 21 de julio de 2009, mediante la cual se estableció el procedimiento sancionatorio ambiental. Esta norma tuvo un impacto significativo en el ámbito ambiental, en el cual se les brindó a las autoridades ambientales, herramientas de carácter procesal para actuar ante situaciones en las que se violaran o incumplieran normas ambientales o se causarán daños al medio ambiente, los recursos naturales renovables, el paisaje y la salud humana.

Esta Ley define a las autoridades a través de las cuales el Estado ejerce su potestad sancionatoria, aquellas que pueden actuar a prevención^[1], los principios que rigen el proceso sancionatorio ambiental, el procedimiento al momento de imponer las medidas preventivas, la disposición final de especies de fauna y flora silvestres restituidas, el rol que desempeña el ministerio público en materia ambiental, entre otros. Según esta Ley, el proceso sancionatorio ambiental se compone de las siguientes etapas procesales: la indagación preliminar, la iniciación del procedimiento sancionatorio, la formulación de cargos, la práctica de pruebas, la determinación de la responsabilidad e imposición de sanciones.

No obstante, según Álvarez Pinzón (2014), a pesar de ser un avance significativo en materia ambiental; y una herramienta indispensable para las autoridades ambientales en el ejercicio de su función de control frente al uso, aprovechamiento y manejo del medio ambiente y sus elementos, la Ley 1333 de 2009 presenta “varios vacíos en su contenido y alcance que deben ser suplidos acudiendo a otros textos legales”. En cuanto a esto, la autora sugiere que la forma adecuada para llenar estos vacíos es en primer lugar, aplicar las normas generales en materia sancionatoria contenidas en la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), específicamente los artículos 47^[2] al 52. En segundo lugar, de acuerdo con el artículo 306 del CPACA, en aspectos no contenidos en ese código, se deberá remitir a lo dispuesto por el Código General del Proceso. En tercer lugar, recomienda, estar en permanente consulta de los diferentes pronunciamientos de los órganos de cierre, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado. Finalmente, acudir a los principios generales del derecho y la doctrina en la materia.

Entre los principales vacíos que se han identificado desde la entrada en vigencia de la Ley 1333 de 2009, se encuentra la ausencia de los alegatos de conclusión en la etapa de juzgamiento del proceso sancionatorio ambiental, el cual se puede identificar en el artículo 27 que establece que una vez presentados los descargos o vencido el periodo probatorio, la autoridad ambiental, mediante acto administrativo, declarará o no la responsabilidad del presunto infractor.

Como sostiene Álvarez Pinzón (2014), los alegatos de conclusión son muy importantes en este tipo de procesos porque permiten a los extremos procesales evaluar todo lo actuado, previamente a que la autoridad ambiental tome una decisión frente al caso concreto. En palabras de Del Valle Mora (2018) “los alegatos de conclusión deben ser considerados como la etapa culmen del ejercicio argumentativo”, ya que la ausencia de estos “dificulta la aplicación del principio al debido proceso”.

Por su parte, el debido proceso es un derecho fundamental consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política de 1991, el cual debe regir cualquier actuación judicial o administrativa. Este derecho es una garantía, prevista en el ordenamiento jurídico, para proteger a los sujetos involucrados en una de esas actuaciones. El fin que persigue es la protección de los derechos a la defensa, a ser juzgados por una autoridad competente, a ser escuchados en cada actuación, a solicitar, aportar y controvertir pruebas y a contradecir e impugnar las decisiones que afecten sus intereses^[3]. De ahí que la ausencia de los alegatos de conclusión en cualquier procedimiento, incluyendo el sancionatorio ambiental, supone una violación grave al derecho fundamental del debido proceso.

Recientemente, el Tribunal Administrativo de Antioquia dictó un fallo^[4] que declaró la nulidad de toda la actuación administrativa dentro de un proceso sancionatorio ambiental, en el que se declaró responsable ambientalmente a la sociedad Hidroeléctrica Ituango S.A. E.S.P. y se le impuso una sanción en la modalidad de multa. La decisión obedeció a que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) omitió correr traslado para alegar de conclusión a Hidroituango dentro del proceso sancionatorio ambiental que se adelantaba en su contra, puesto que, luego de la etapa de formulación de cargos existieron nuevas pruebas sobre las cuales Hidroituango podría pronunciarse, y los alegatos de conclusión eran el momento sustancial para su defensa.

En este caso, el Tribunal aplicó el principio de integración normativa, con el objetivo de suplir el vacío que genera la Ley 1333 de 2009 en cuanto a los alegatos de conclusión, conforme a lo establecido en el proceso sancionatorio administrativo regulado por la Ley 1437 de 2011, que reconoce la etapa de alegatos de conclusión. En particular, consideró que, aunque existe un procedimiento administrativo sancionatorio general, también existen unos procedimientos sancionatorios regulados por leyes especiales y otros por el Código Único Disciplinario. Sin embargo, cuando existan situaciones no previstas en las leyes especiales, como es el caso de la ausencia de alegatos de conclusión en la Ley 1333 de 2009, deberá darse aplicación a lo dispuesto en la parte primera del CPACA. Es decir, dándole la oportunidad procesal al presunto infractor de alegar de conclusión dentro del proceso sancionatorio ambiental (art. 48)^[5].

El Tribunal ampara el derecho al debido proceso de Hidroituango por la omisión del ANLA al no darle oportunidad de alegar de conclusión. No obstante, fundamentó su decisión en la tesis que establece que solo es posible inferir que hubo una violación material de derechos por omisión de los alegatos de conclusión, cuando se hayan practicado nuevas pruebas y los alegatos de conclusión sean el momento oportuno para controvertirlas^[6]. En este caso, tras la etapa de descargos, se practicaron nuevas pruebas y los alegatos eran la última oportunidad que el presunto infractor tenía para controvertir antes de que la autoridad ambiental resolviera de fondo el caso. Esto quiere decir que, en aquellos casos en los que se haya omitido los alegatos de conclusión, pero con ellos solo se pretenda reiterar hechos y precisiones formulados con anterioridad, no se podrá considerar que haya alguna violación a derechos fundamentales como al debido proceso.

Como se ha mencionado, los alegatos de conclusión constituyen una garantía al debido proceso. Se trata de una oportunidad en la que los interesados defienden sus derechos e intereses, ofreciendo a la autoridad ambiental una serie de consideraciones interpretativas del caso en particular, con el fin de que esta evalúe cada acción y pueda adoptar una decisión. En consecuencia, se considera que la protección del derecho al debido proceso por omitir la etapa de alegatos de conclusión no puede estar condicionada al hecho de que se hayan practicado nuevas pruebas luego de los descargos.

Es imperativo reconocer los alegatos de conclusión en los procedimientos sancionatorios ambientales con el fin de que los presuntos infractores puedan concluir sus argumentos y demostrar si son o no responsables de los cargos que se les formulan. Aceptar la omisión en el traslado para alegar de conclusión cuando no fueron practicadas nuevas pruebas implica una vulneración a los derechos de los sujetos involucrados.

Referencias

Álvarez Pinzón, G. L. (2014). Los vacíos de la Ley 1333 de 2009 que regula el Régimen Sancionatorio Ambiental y la forma adecuada de llenarlos. En M. García Pachón, Ó. I. Amaya Navas, Derecho procesal ambiental (pág. 227 a 400). Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

Del Valle Mora, E. (2018). Oportunidades de mejora del proceso sancionatorio ambiental. En M. Garcia Pachón, Lecturas sobre derecho del medio ambiente tomo XVII (pág. 129 A 176). Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

NORMATIVA NACIONAL

Constitución Política de Colombia

Ley 1333 de 2009 “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”. Diario oficial n.° 47.417 del 21 de julio de 2009.

Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Diario oficial n.° 47.956 del 18 de enero de 2011.

JURISPRUDENCIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sentencia C-980 del 1° de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

CONSEJO DE ESTADO

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 18 de septiembre de 2020, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Radicado No 54001233300020150022301(056518)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

Sentencia No 066 del 10 de abril de 2023, M.P. Liliana Navarro Giraldo. Radicado: 05001233300020210088900

---

^[1] Según la Ley 1333 de 2009, las autoridades que pueden actuar a prevención son el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales; las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible; las Unidades Ambientales Urbanas de los grandes centros urbanos; los establecimientos públicos de acuerdo con la Ley 768 de 2002; la Armada Nacional; así como los departamentos, municipios y distritos (art.2). Sin embargo, de acuerdo con Del Valle Mora (2018a), urge una modificación al régimen sancionatorio ambiental, en los que, entre otros aspectos, se reconozca al Ejército Nacional, la Fuerza Aérea de Colombia y los territorios indígenas como entidades con competencia para actuar en prevención.

^[2] El artículo 47 de la Ley 1437 de 2011 dispone “Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes”.

^[3] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C–980 del 1° de diciembre de 2010. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

^[4] Cfr. Tribunal Administrativo de Antioquia. Sentencia No 066 del 10 de abril de 2023, M.P. Liliana Navarro Giraldo. Radicado. 05001233300020210088900.

^[5] Reza el artículo 48 de la Ley 1437 de 2011 “Cuando deban practicarse pruebas se señalará un término no mayor a treinta (30) días. Cuando sean tres (3) o más investigados o se deban practicar en el exterior el término probatorio podrá ser hasta de sesenta (60) días. Vencido el período probatorio se dará traslado al investigado por diez (10) días para que presente los alegatos respectivos” (Negrilla fuera de texto)

^[6] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 18 de septiembre de 2020, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Radicado No 54001233300020150022301(056518)