Sentencia C-145 de 20 de mayo de 2021 sobre la exequibilidad del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019

A través de esta Sentencia la Corte Constitucional se pronunció respecto a la constitucionalidad del primer inciso y el parágrafo 1 del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”.

Por: Miguel Orlando García Pacheco*

En esta Sentencia la Corte Constitucional plantea como problema jurídico el siguiente:

¿Las expresiones demandadas del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 vulneran la autonomía funcional de las CAR (art. 150. 7 de la CP) y el principio ambiental de rigor subsidiario desarrollado por la jurisprudencia constitucional, al prohibir que (i) para dar trámite a las solicitudes de requisitos, permisos, autorizaciones y licencia ambientales, las CAR exijan requisitos adicionales a los previstos en el Decreto Ley 2811 de 1974, Ley 99 de 1993 y demás disposiciones reglamentarias en materia ambiental, y (ii) por vía reglamentaria se faculte a estas corporaciones para establecer requisitos, datos o información adicionales, como condición para dar trámite a la solicitud de estas autorizaciones, permisos, concesiones y licencias?

Específicamente los apartes normativos acusados del Decreto Ley 2106 de 2019 fueron:

Artículo 125: Requisitos únicos del permiso o licencia ambiental: Las personas naturales y jurídicas deberán presentar la solicitud de concesión, autorización, permiso o licencia ambiental, según el caso, cumpliendo los requisitos establecidos en la legislación nacional. En consecuencia, las autoridades ambientales no podrán exigir requisitos adicionales a los previstos en el Decreto Ley 2811 de 1974, Ley 99 de 1993 y demás disposiciones reglamentarias en materia ambiental.

PARÁGRAFO: En ningún caso por vía reglamentaria podrá facultarse a las autoridades ambientales para establecer requisitos, datos o información adicional para efectos de dar trámite a la solicitud. (Subrayado fuera de texto)

En esta ocasión la Corte Constitucional examinó si las normas demandadas limitan la autonomía funcional de las CAR y la aplicación del principio de rigor subsidiario. Este alto Tribunal señala que los requisitos e información que las CAR requieren por parte de los interesados, están regulados de manera general en leyes y decretos ley. A su vez estas normas están desarrolladas en decretos reglamentarios que en algunos casos permiten a las CAR fijar términos de referencia^[1] y solicitar información adicional a la prevista en las normas de carácter nacional^[2]. En este sentido, la Corte Constitucional considera que la norma demandada tiene como efecto, que las CAR solamente podrán exigir al interesado el cumplimiento de los requisitos y la información establecidos en la ley, decretos ley y decretos reglamentarios.

En cuanto a las CAR, la Corte Constitucional reitera, que son entidades autónomas, de carácter público, creadas por la ley, cuya naturaleza jurídica es especial, ya que sus características, funciones y regulación legal son disímiles al de las entidades territoriales y al de aquellas del sector central o descentralizado por servicios. Frente a sus funciones, resalta que la facultad de otorgar permisos, autorizaciones, concesiones y licencias ambientales esta intrínsecamente relacionada con su autonomía, en el entendido que permite que haya un control más próximo a la ciudadanía respecto a los proyectos o actividades que puedan llegar a deteriorar los ecosistemas. Además, gozan de autonomía funcional, consagrada en el artículo superior 150 núm. 7, garantía institucional que “confiere a estas corporaciones la potestad general de ejercer sus funciones con un grado de libertad e independencia frente a las autoridades ambientales nacionales”, otorga la potestad para regular y fijar políticas ambientales en su jurisdicción precisando los lineamientos generales fijados por el MADS e impide que el legislador sustraiga aquellas facultades esenciales para el cumplimiento de sus funciones

También refiere, que el principio de rigor subsidiario, reconoce que las normas ambientales de orden nacional son estándares mínimos que las autoridades ambientales regionales y territoriales deben cumplir, pero que si las circunstancias especiales del territorio o de determinados ecosistemas lo ameritan, estas autoridades podrán hacer de manera sucesiva y respectivamente más rigurosas estas normas. Además, considera que este principio se relaciona directamente con la autonomía de las CAR dado que impide al legislador otorgar competencias propias del orden regional, departamental o municipal a entidades del orden nacional.

Empero, considera que la autonomía funcional de las CAR y el principio de rigor subsidiario no son absolutos y no implican que estas autoridades en el ejercicio de sus funciones desconozcan los mandatos legales y reglamentarios de orden nacional, por tanto el ejercicio de sus funciones debe ser interpretado de manera armónica con el artículo 84[3] constitucional y el principio de gradación normativa[4]. De allí que el legislador bajo el margen de configuración puede limitar la autonomía funcional de las CAR y establecer reglas generales y claras para el cumplimiento de sus competencias. No obstante, esta facultad del legislador no es ilimitada y será aceptada siempre y cuando se garantice el ejercicio de la función constitucional de protección ambiental de estas corporaciones, un mínimo de autonomía en el ejercicio de sus funciones y la no desmejora en la protección de los ecosistemas ubicados en su jurisdicción.

Finalmente la Corte considera que la norma acusada: i. al prohibir a las CAR exigir requisitos adicionales a los establecidos por la normatividad ambiental en la fase de solicitud de las concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales, está garantizando los principios constitucionales de seguridad jurídica, legalidad (componente del debido proceso administrativo) y de eficacia en la administración pública (el cual se manifiesta a través de la estandarización de trámites). Además al racionalizar trámites y estandarizar requisitos, se impide que estas corporaciones impongan a los ciudadanos cargas y requisitos desproporcionados e innecesarios. ii. La norma acusada no afecta la función de protección ambiental de las CAR, no restringe su autonomía funcional y tampoco la aplicación del principio de rigor subsidiario. Solamente restringe una de sus funciones como es la expedición de permisos, autorizaciones, concesiones y licencias ambientales dentro de su jurisdicción pero solamente en la fase de solicitud, iii. La autonomía funcional de las CAR se ve afectada de manera leve, ya que sus funciones constitucionales y legales no están siendo suprimidas y tampoco el principio de rigor subsidiario.

Así se considera que frente al principio de autonomía del que gozan las CAR, este no se puede entender como una potestad absoluta que pueda ir en contra de los principios del Estado y que desconozca la función legislativa y reglamentaria. Al contrario, de acuerdo con Cifuentes Sandoval (2013) “constituye un postulado propio de un Estado Social de Derecho” el cual tiene “un limite que no es otro que el acatamiento de la normatividad nacional, el respeto por la integridad territorial, la prevalencia de los derehos humanos y la supremacía del interes general”.

Para Cifuentes Sandoval (2013), el principio de Rigor Subsidiario es aquella facultad que permite a las “etidades de menor grado jerárquico dentro del Sistema Nacional Ambiental, reglamentar la normatividad proveniente de las entidades superiores con el proposito de hacerlas más exigentes en cuanto al ejercicio de actividades que causen o puedan llegar a causar algun impacto para el medio ambiente ”. Es decir, que aquellas normas que exigen el otorgamiento de autrizaciones, permisos, concesiones y licencias ambientales, podran hacerse mas rigurosas y no mas flexibles por las autoridades ambientales competentes, de acuerdo a las circunstancias locales de cada territorio. Sin embargo, esta potestad no puede entenderse como absoluta, puesto que a ninguna autoridad le esta permitido desconocer la normativiad superior.

Las CAR representan el maximo ente en materia de política ambiental en los territorios, pero por ningun motivo esta autoridades podran desconocer lo reglado en materia ambiental por el legislador y autoridades de superior jerarquia. De ahí que Cifuentes Sandoval (2013) considere que la función complementaria del principio de Rigor Subsidiario esta “sujeta a los limites que la ley le impomga”.

Por estas razones, se considera acertada la decisión de este alto Tribunal, en la medida en que las limitaciones a la autonomia funcional de las CAR y a la aplicación del principio de Rigor Subsidiario obedecen a que se busca garantizar la efectividad de principios contitucionales como la seguridad jurídica, el debido proceso, la eficacia y la supresion de requisitos adminitrativos adicionales a los de la ley. Así mismo, con esta medida se logra que en la etapa de solicitud se unifiquen los requisitos, la información y demas datos que los interesados deberan cumpir al momento de solicitar un permiso, autorización, concesión o licencia ambiental generando asi seguridad jurídica a los particulares.

Por ultimo, es importante reiterar que las limitaciones ya mencionadas solamente tendran aplicación en la etapa de solicitud de las correspondientes autorizaciones ambientales.

Bibliografía

Cifuentes Sandoval, G. E. (2013). Desarrollo Contitucional, Legal y Jurisprudencia del Principio de Rigor Subsidiario. Jurídicas CUC, 9 (1), 345-384.

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• Estudiante de la Maestría en Derecho del Estado con Énfasis en Derecho de los Recursos Naturales e Integrante del Observatorio en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia.

[1] En el caso de las licencias ambientales, si bien los artículos 57 y 58 de la Ley 99 de 1993, de manera general fijan los requisitos e información que debe aportar el interesado, los cuales son detallados por el Decreto Ley 1076 de 2015 en su artículo 2.2.2.3.6.2. Frente al Estudio de Impacto Ambiental esta norma faculta a las autoridades ambientales fijar los términos de referencia para cada caso en el evento en que el MADS no los haya fijado. Igualmente las resoluciones 1275 de 2006 y 1670 de 2017 facultan a las CAR para solicitar información adicional a la contenida en los términos de referencia como requisito para dar trámite a las solicitudes.

[2] Por ejemplo, frente a los permisos y autorizaciones, el Decreto Ley 2811 de 1974 establece los tipos de permiso, sin embargo el Decreto Ley 1076 de 2015 establece que la autoridad ambiental podrá solicitar al interesado la información que considere necesaria para el otorgamiento del permiso en los casos de exploración de aguas subterráneas y permiso de vertimientos.

[3] Constitución Política de Colombia, artículo 84. “Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”

[4] La ley 99 de 1993 en su artículo 63 se refiere a este principio “las reglas que dicten las entidades territoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables respetarán el carácter superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias.”