Una Ley de costas para Colombia. ¿Es realmente necesaria?

A partir de la segunda mitad del siglo XX, el mundo comenzó a inferir que el desarrollo y la preservación de los ecosistemas era un propósito complejo y con muchos matices. Durante las décadas siguientes, el interés por los temas ambientales se incrementó exponencialmente, a tal punto que, actualmente es parte inseparable de la agenda política mundial, tal como lo evidencian los grandes acuerdos mundiales al respecto.

Por: Roberto Lastra Mier*

Álvaro Cardona**

Alba Ruth Vergara Castaño***

Los  acuerdos internacionales referentes a la conservación y preservación de mares y océanos cobran cada día mayor importancia, y ello se refleja en la proliferación de políticas públicas nacionales y consecuentemente en la legislación soberana de cada país[1], que debe entre otras cosas, atender obligaciones emanadas de anteriores instrumentos internacionales, por un lado, pero también, a la demanda de una ciudadanía cada vez más consciente de la importancia de preservar dichos ecosistemas.

Colombia es un país privilegiado en espacios marinos, costeros y oceánicos. De acuerdo con el documento CONPES 3990-Colombia Potencia Bioceánica Sostenible 2030, es uno de los 21 países del mundo que cuenta con costas sobre dos océanos. De tal manera que el 44,85 % del territorio es marino-costero (589.560 km2 en el mar Caribe y 339.100 km2 en el océano Pacífico); y de estos, 4.171 kilómetros pertenecen a la línea de costa (2.582 km en el Caribe y 1.589 km en el Pacífico) (DIMAR, 2019). Durante los últimos 20 años, el país, consciente de su gran potencial ha venido construyendo un acervo de política pública nacional y sectorial en referencia a los mares y costas, y por ende, un entramado institucional y jurídico que permita hacer frente a los grandes retos de preservar entornos de especial fragilidad por el aumento de la demanda sus servicios por diversos actores.

Estos documentos de política pública son: la Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia (PNAOCI), expedida en el año 2000; la Política Nacional del Océano y los Espacios Costeros (PNOEC) adoptada posteriormente, en el año 2007, que luego fue actualizada en el 2017; y el documento CONPES 3990-Colombia Potencia Bioceánica Sostenible 2030, adoptado en el año 2020.

Durante estos 20 años, la implementación de las políticas ha sido acompañada con la creación de un corpus jurídico en el que aspectos como la definición de espacios territoriales, competencias, jurisdicciones, medidas de conservación y aprovechamiento de recursos en espacios naturales marino-costeros, creación de capacidades en investigación y participación ciudadana han crecido notoriamente. Sin embargo, esto no ha sido suficiente para mitigar y prevenir el evidente deterioro de los ecosistemas costeros y marinos por acción antrópica, y muy particularmente por situaciones derivadas del cambio climático (como el aumento del nivel del mar, la erosión costera, la contaminación proveniente de fuentes terrestres, etc.).

A partir de los años noventa del siglo XX, Colombia inició un proceso de abordaje de las problemáticas en relación con los litorales nacionales. Inicialmente, a través de proyectos de investigación enfocados básicamente en lograr un incremento en el conocimiento de los ecosistemas marinos y sus potencialidades a través de la implementación de los Planes de Desarrollo de las Ciencias y las Tecnologías del Mar (1980) y los Planes Maestros de Desarrollo Marítimo (1984). Durante la década de los años 90 y con base en los mandatos establecidos en la Constitución Política de 1991, se da inicio a un nuevo ciclo en el que la institucionalidad ambiental se fortalece con la creación del Sistema Nacional Ambiental-SINA y el nacimiento del Ministerio del Medio Ambiente en diciembre de 1993, cuando se sanciona la Ley 99.

Como resultado de la implementación de las políticas sectoriales, a lo largo de las últimas dos décadas, se ha construido un entramando legislativo y jurídico en torno al tema marino costero, muy particularmente enfocado a la preservación, conservación y aprovechamiento de los recursos naturales que allí se encuentran, así como a la definición de espacios territoriales marino-costeros y su naturaleza jurídica como bienes de uso público (Ley 10 de 1978, Decreto Ley 2324 de 1984). El desarrollo normativo de estos preceptos jurídicos evidentemente ha abordado lo referente a competencias y jurisdicciones institucionales para el ejercicio de sus funciones, así como mecanismos de actuación para la salvaguarda de los espacios marinos, costeros y oceánicos del país.

No sobra recordar, y más con ocasión a que este año se celebran los treinta años de expedida y sancionada la Ley 99 de 1993 que, desde la perspectiva de lo ambiental, a partir de la entrada en vigencia de esta, se establece la estructura administrativa enfocada en la conservación, preservación y aprovechamiento de recursos naturales y concretó los mecanismos creados a tal fin, particularmente el de la licencia ambiental.

Concomitante al fortalecimiento de esta estructura institucional aparecen los institutos de investigación como el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras INVEMAR, quienes han venido desarrollando una importante labor, no solo desde el punto de vista de la investigación biológica, sino adicionalmente recomendando al Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible los mecanismos y metodologías de abordaje del complejo ordenamiento ambiental del territorio litoral nacional. A su vez, las corporaciones autónomas regionales ubicadas en la línea litoral e insular del país, han venido adquiriendo nuevas competencias con el fin de hacer frente al reto de la preservación de los ecosistemas marinos, estableciéndose como autoridades ambientales marinas dentro de sus jurisdicciones (Ley 1450 de 2011, art 208. Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014)

Desde el punto de vista del ordenamiento territorial, la Ley 388 de 1997 estableció herramientas para regular la ocupación y el uso del territorio, y la clasificación de los suelos, lamentablemente sin hacer mención alguna sobre los denominados suelos costeros. Esta omisión tampoco fue abordada posteriormente por la Ley 1454 de 2011, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y tan solo viene a ser tratada a partir del año 2013 cuando finalmente se establecen los parámetros de zonificación de suelos costeros mediante la expedición del Decreto Reglamentario 1120, que a su vez crea la figura de los Planes de Ordenamiento de Manejo Integrado de las Unidades Ambientales Costeras POMIUAC, según las cuales, una vez adoptados se convierten en determinantes ambientales de ordenamiento territorial, con lo que ello implica, es decir, normas de superior jerarquía de acuerdo con el artículo 10 de la Ley 388 de 1997. Del análisis del acervo legislativo que hemos ido construyendo a lo largo de estas últimas décadas, queda en evidencia que contamos con un corpus jurídico robusto pero fragmentado, en muchos casos repetitivo, y no en pocos, contradictorio.

Hemos edificado una estructura administrativa que en principio debería responder al reto de organizar y controlar el patrimonio natural marino costero de Colombia, hemos fortalecido mecanismos como el ordenamiento territorial y la creación de áreas marinas protegidas como estrategia de conservación, así como entendido que es con base en la participación de todos los actores como lograremos mejores índices en la conservación y aprovechamiento sostenible. Sin embargo, vamos comprendiendo con la experiencia, que con cada solución encontrada surgen nuevos problemas y retos; que la presión antrópica es cada día más fuerte sobre estos territorios y que la sola expedición de normas no es la solución automática a los problemas.

A lo largo de estos años, se han realizado procesos de evaluación sobre las políticas, planes y programas establecidos. Un resultado reiterativo es coincidente en todas ellas: bajos niveles de gobernanza, fragmentación normativa, baja coordinación interinstitucional, limitados recursos financieros y bajos niveles de participación ciudadana[2]. Algunos países como España (Ley 22 de 1988), Brasil (Ley 7661 de 1998), Argentina (Ley 2951 de 1996), Venezuela (Ley 1468 de 2001), y Uruguay (Ley 19772 de 2019), (normalmente el epígrafe “Ley de Costas”) cuentan con normas de carácter integral, que abordan lo referente a la naturaleza jurídica de los bienes de uso público marino costero, los modos de acceso a dichos bienes y los recursos en ellos contenidos, mecanismos de solución de conflictos derivado de su uso y aprovechamiento y su integración a las herramientas de planificación y ordenamiento territorial y espacial, temáticas que ya han sido abordadas desde la legislación colombiana, aunque debemos admitir que de manera fragmentada. En este sentido, no tenemos duda de que estas políticas públicas y la normativa que hemos generado a lo largo del tiempo constituyen un enorme avance en la conformación de una estructura administrativa y jurídica que ha sido de utilidad práctica para resolver muchos de los impactos derivados de la presión desbordada sobre los ecosistemas marino-costeros, pero nos preguntamos, ¿necesitamos más normatividad o más bien se requiere un ejercicio de reflexión profunda que permita reorganizar y actualizar la normativa existente?

Desde la perspectiva de los autores, consideramos que es absolutamente necesario abrir escenarios de debate jurídico y político desde la academia que nos permitan alcanzar los objetivos propuestos, es decir, una mejor gobernanza sobre nuestros territorios y ecosistemas litorales, entendiendo que si bien la base jurídica existente es el punto de partida, en buena parte es más una cuestión de voluntad política apoyada en un proceso de educación continua, en la que los actores logren en algún momento comprender la importancia de la preservación de estos ecosistemas para Colombia. En este sentido, creemos que hay puntos específicos que deben ser abordados tales como la determinación y los mecanismos de delimitación efectiva de la zona costera (bienes públicos-bienes privados, continuar el camino hacia una gestión integrada y coordinada de la zona costera. (Políticas, nacionales y sectoriales); mejorar los mecanismos para asumir la reducción del riesgo de desastres y mejorar la resiliencia y capacidad de adaptación de los ecosistemas ante el cambio climático; asegurar la protección y conservación de los ecosistemas marino-costeros y la integralidad de sus componentes naturales y propender por reglas de juego que permitan regular la utilización sostenible y racional de los bienes de uso públicos marino costeros no solo con criterios de eficiencia y eficacia economicista, sino sobre todo, con criterios de conservación por su valor intrínseco.

Los océanos son el sustento de la vida en el planeta, y Colombia cuenta con un patrimonio natural de tan enormes proporciones, que debe ser privilegiado su cuidado.

Referencias

Dimar. (2019). Dirección General Marítima. Obtenido de https://www.dimar.mil.co/jurisdiccion

Conpes 3990 de 2020. Colombia Potencia Bioceánica. Departamento Nacional de Planeación.

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[1] Principio de autodeterminación de los pueblos. Carta de San Francisco de 1945. Naciones Unidas.

[2] Vulnerabilidad de los sistemas biogeográficos y socioeconómicos por cambios en el nivel del mar en zonas costeras 2002. http://documentacion.ideam.gov.co/openbiblio/bvirtual/005605/InformeFinal/FichaCatalografica.pdf

Evaluación de la PNAOCI (DNP) 2013  https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Sinergia/Documentos/Informe%20final%20Eval%20PNAOCI.pdf

Evaluación PNOEC (Torres, J 2016) 2020 https://repository.javeriana.edu.co/bitstream/handle/10554/20552/TorresMartinezJorge2016.pdf?sequence=1

Evaluación 25 años Manejo Integrado de Zonas Costeras MIZC  (INVEMAR) 2022

*Docente Universidad del Atlántico. robertolastra@mail.uniatlantico.edu.co

**Docente Universidad Externado de Colombia. alvarohcardona@hotmail.com

***Docente Universidad del Atlántico. albavergara@uniatlantico.edu.co